「線上立破」的績效目標,是打擊犯罪還是製造犯罪?
日前一則報導指出,有名通緝犯(下稱L)主動向台中某派出所投案,受理投案的警員(下稱P),為了拿到「線上立破」的績效敘獎,竟製作一系列內容不實的公文書,謊稱是自己巡邏時查獲,最後被台中地檢署檢察官識破而依法偵查起訴。
該案經台中地院審理後,以行使公務員登載不實文書罪判處有期徒刑1年2月,由於在審判中自白犯罪,因此法院給予緩刑4年之寬典(台中地院109年簡字第1184號刑事判決)。但因P的行為破壞警察機關製作文書及調查案件的正確性,不但構成犯罪,也嚴重損及公務人員與公務機關的職責,因此除了以上刑事有罪判決的處罰外,台中市警局報由台中市政府把全案移送懲戒法院審理,經懲戒法院以110年度清字第3號判決認定屬《公務員懲戒法》第2條第1款之違失行為並有懲戒必要,而判決「降級改敘」。
背棄初衷的「線上立破」績效要求
在刑事訴訟實務運作上,如果通緝犯主動投案,對於他是可能有一些利益的,例如可以證明他犯後態度、有悔悟之心等,可能影響日後的量刑,警察局報告地檢署的公文書,本來就應該據實記載通緝犯的投案情況。在這件案件中,L主動到派出所報到,對於受理這件案件的P而言,在派出所內就「等」到從天而降的通緝犯績效了,然而,P不滿足於此,他似乎覺得這樣幾乎可以說是不勞而獲的查獲通緝犯還不夠,他還想要多賺額外的「線上立破」績效。
所謂的「線上立破」,是指員警執行線上巡邏、處理突發狀況等勤務時,查獲犯罪並立即偵破的情況。
理論上,這類案件是突發型的,辦案規模與細緻程度,當然不能與事先擬定偵查計畫、精心布局、依法聲請強制處分令狀的指揮案件相提並論。「線上立破」獎勵制度原本的立意是為了鼓勵員警積極巡邏臨檢,查察周遭不法的人事物,每當查獲刑案,除了刑案本身的嘉獎之外,會額外再記嘉獎。
然而發展到後來,卻成為長官們為了追求升官表現的「績效競賽」數字遊戲而逐漸變調,甚至成為各單位競相角逐的「重點項目」。「請各單位加強線上立破表現!」這句話應該是全國所有警職人員在單位的檢討會議、勤教時聽到耳朵長繭的話。上有所好,下必甚焉,更遑論長官天天以明示暗示的方式催逼績效,於是員警想盡辦法追求這類速食績效,反而排擠了處理真正要務的人力、時間與精力。
日前便有報導指出,有基層員警現身說法:「這個制度美其名是獎勵,但每隔一段時間,各分局『線上立破』的件數就會在警察局開會時被比較」。最後一層一層地要求「交出成績」,便會有人內心的惡魔戰勝理智,走向投機取巧的違法之路,例如本件P公務登載不實的案件。
績效評比淪為白領犯罪、危害執法安全的溫床
事實上,因為「線上立破」績效評比而產生的公務人員違法問題,也不只本文首揭的偽造文書騙功獎案件,這個案例也不是開天闢地第一樁,而只是長期以來積弊的冰山一角而已。
如果沒有其他比「法律成本」更高的誘因,公務人員理論上是不可能有動機在執行職務時違法的,更遑論員警與當事人素昧平生,實在沒有違法侵害當事人權利的動機。偏偏「線上立破」等越形盲目與不合理的績效評比與功獎,正是讓某些員警忘記初衷鋌而走險的「誘因」。
筆者在〈「有毒」的毒品查緝政策(六):以臨檢為名,行搜索之實〉文中便曾分析目前實務上出現的「盤查臨檢案件」違法強制處分導致證據排除的問題,背後的原因正與「線上立破」績效評比息息相關。員警在執行盤查臨檢勤務時,為了追求這種績效表現,於是把警察職權行使法的「盤查臨檢」當成《刑事訴訟法》的強制處分來用,從而產生違法搜索、逮捕、強制採尿,甚至還有在沒有搜索票的情況下強闖民宅違法抓人的荒謬案例。
儘管這些違法拘捕、搜索與驗尿的案件,多次經法院認定證據取得違法而予以排除,等於警察大動干戈卻「做了白工」,然而,仍有員警明知違法,卻還是前仆後繼地繼續跨越法律界限。背後的原因就是在於績效的壓力與功獎的誘因太大,甚至在衡量「反正檢察官很難查到我違法」、「檢警關係良好」等(不應該有的)假設後,內心的小惡魔戰勝了理智,因此他們鋌而走險——當這種違法獲取利益的誘因越來越大,甚至讓某些員警覺得誘因比法律風險還要大時,正是公務員犯罪等白領犯罪的溫床。
這時,不免讓人疑惑,「線上立破」的初衷不是要鼓勵員警努力執行線上巡邏、處理突發狀況,避免犯罪以維護治安嗎?怎麼反而變成誘使警察違法甚至犯罪的誘因了?這個制度到底是要預防、查緝犯罪,還是製造更嚴重的白領犯罪?
除了成為違法誘因的法律風險之外,「線上立破」的數字要求,更成為員警執法的人身安全隱憂。警方高層長期以來炒新聞、塑造各種「戰神」級的英雄,尤有甚者,除了有些地方警局「每個月」要求評比外,他們所制定的績效數字目標還一季比一季、一年比一年高。
在這種一味追求數字、不求精緻的粗糙辦案文化下,員警只好鋌而走險地以有害人身安全的危險方式(例如追車)來想辦法達到長官設定的標準,近年來便發生過員警追車殉職、或是波及無辜路人的不幸憾事,迭經媒體報導。然而警界高層似乎依然無動於衷,透過「小編」或「警媒合作」以各種四兩撥千金的公關運作方式轉移焦點,改革永遠遙遙無期。
在體系中浮沉,仍應存有信念的基本底線
只要有偵查實務經驗的人應該都知道,警界向來都有「上命下從」的文化。上級訂了個績效目標,那就是比天還要大的事情,如果沒有辦法達到,可能每季檢討、每月檢討、每日檢討、照三餐檢討外帶群組訊息轟炸。績效表現不夠好的員警,長官通常不會去分辨他到底是真懶惰,還是因為他堅持依法、細緻的辦案。於是,便會有些員警迷了心竅,忘了從警初衷,在體系中迷失自我,隨波逐流。
不過對於基層員警而言,縱然績效的要求擺在那裡,多數的員警仍然不敢違法,關鍵就在於遵法以及對於職業倫理的底線要求。警徽與制服代表的是法治國的榮耀,警察唯一服膺的,就是憲法與法令;對於上級違法的命令,沒有服從的義務,更遑論以違法的方式去達成一些不合理的績效數字評比要求。所謂的正義,是透過程序正義發現的實體正義,而不是盲目服膺為了升官而越形荒謬的政策與績效。
至於那些不斷提高績效的數字要求,催逼下屬膨脹數字,好讓自己得以在數字競爭中脫穎而出升官的警官呢?他們固然可以厚著臉皮在下屬違法被檢察官發覺而起訴判刑時,揮舞著「次元切割刀」將下屬送去懲戒,對外宣稱「我們要求表現,但沒有教唆違法」來擺脫關係,接著繼續平步青雲地在畸形的官場上耀武揚威。
然而,《警察人員人事條例》第7條宣示的誓詞「余誓以至誠,恪遵國家法令……依法執行任務,行使職權」,其實早在初任警察官時,就已畫下了那條不能逾越的基本底線。
親愛的台灣人,你們還要任由這些靠著下屬逾越那條界線而升官的人,繼續佔據高位、繼續制定不合理的績效要求、繼續對下屬製造間接壓力而踐踏法治國、繼續玩弄數字遊戲結合媒體愚弄大眾嗎?