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趙政諺/地方創生:「公務員認養故鄉」帶來什麼新可能?

行政院正推行的中興新村活化案,是一項為了「首都減壓」而推動的行政部門南遷計畫。 ...
行政院正推行的中興新村活化案,是一項為了「首都減壓」而推動的行政部門南遷計畫。 圖/聯合報系資料照

1994年,行政院文建會(文化部前身)參考美國、英國與日本的社區政策,提出「社區總體營造」,希冀解嚴後逐漸蓬勃發展的草根社會力量,能讓居民透過社區營造、參與社區活動,重新認識自身生長之地,從而建立人際網路以及在地認同。

近25年來的社區協力政策,還包括經建會、營建署的「擴大內需——創造城鄉新風貌計畫」、教育部的「社區大學」、文化部的「新故鄉社區營造」、環保署的「清淨家園計畫」,以及經濟部的「一地一特產」等。

直到2018年,行政院參考日本於2014年因應總人口數減少的趨勢,提出以振興地方活力、首都圈減壓為目標的「地方創生」,宣示2019年為台灣的「地方創生元年」,希冀能回應台灣社會面臨的城鄉發展不均、人口過度集中都市、人口數減少、高齡少子化及地方發展停滯等問題。

雖然台日兩地同樣面對嚴峻的人口問題,但不同的是日本的總人口數、總面積分別是台灣的5倍、10倍,且城鄉之間不像台灣因土地面積較小而距離較近。面對相異的人口規模、空間尺度與交通環境,移植至台灣的地方創生射出了五支箭:企業投資故鄉、科技導入、整合部會創生資源、社會參與創生以及品牌建立。

為了讓地方創生五支箭能夠瞄準地方需求,行政院依照人口變化率、人口規模、居民收入等指標,盤點出134個人口外流嚴重、居民相對弱勢的「地方創生優先推動地區」,並著手「尋找鄉鎮的DNA」,讓資源能夠真正落腳合適的地方。

然而,在地方人口外流嚴重、鄉鎮區公所組織編制不足、資金與基礎設施相對匱乏的當下,政府又有多少人力能夠真正投入地方創生?因此,在地方創生五支箭之一的「整合部會創生資源」計畫中,行政院進一步提出了「公務員認養故鄉」,來深耕這個議題。

以中興新村活化案為例,有高達4,000名的「北漂」公務員願意借調至中部工作。 圖...
以中興新村活化案為例,有高達4,000名的「北漂」公務員願意借調至中部工作。 圖/聯合報系資料照

圖為中興新村。 圖/聯合報系資料照
圖為中興新村。 圖/聯合報系資料照

「公務員認養故鄉」的可行性?

日本透過「先立法、再行動」的模式推行地方創生政策,嚴謹地進行全面性的地域計畫。而在台灣,由於立法程序曠日廢時,嚴峻的社會挑戰卻已進逼戰場前線,行政院不得不荷槍實彈、精確瞄準高齡少子化、城鄉差距擴大、地方發展停緩、總人口數減少等的社會問題。

因此,行政院奠基過去25年社區協力政策所累積的成果,例如社區閒置空間改善、社區大學與社區發展協會的萌芽等,藉由「公務員認養故鄉」,讓中央公務員能夠將自己當成地方通往中央的聯繫管道。中央部會公務員在沒有考核壓力下,「借調回故鄉」兩三天抑或是兩三個月,將自身的專業背景投入地方創生計畫中,扮演好「地方創生特派員」的角色。

另外,國發會作為統籌地方創生的主責機構,也主導地方創生之人力支援系統。行政院人事行政總處調整借調相關程序後,國發會即展開調查公務員借調的意願,並建置借調平台。

有人可能會說,即使中央部會已著手調整借調程序以及建置平台,但若公務員本身沒有太大意願認養,「公務員認養」最終只淪為政策口號而已。然而,以行政院目前正推行的中興新村活化案為例,此項為了「首都減壓」目標而推動的行政部門南遷計畫,在排除中央公務員借調地方的障礙後,有高達4,000名的「北漂」公務員願意借調至中部工作。

圖為新化區公所舉行住民大會,廣邀在地鄉親討論地方議題。 圖/新化區公所提供
圖為新化區公所舉行住民大會,廣邀在地鄉親討論地方議題。 圖/新化區公所提供

連結中央與地方,社區不再孤軍奮戰

公務員下鄉可以挖掘什麼地方議題?

舉例來說,有些返鄉青年推動社區小旅行,卻因《發展觀光條例》第27條明文指出「非旅行業者不得經營旅行業業務」,使得返鄉青年面臨被檢舉違法帶團的疑慮。

宜蘭漁業養殖場推行「無菜單餐廳」,在短短數個月內,吸引大批人口享受「從產地到餐桌」的服務,卻受限於《農業發展條例》、《區域計畫法》等土地使用法規規定之「農地農用」的限制,而受到土地使用權責單位的關切。

上述真實案例,若能透過中央公務員的下鄉,確實回應、了解民間投入地方創生時面臨的困境,並定期向國發會回報,討論解套方法,將更有助於地方創生之推動及實踐。

這種以「公務員」作為溝通渠道的方式,使中央部會能實質體察過去社區進行社造、爭取計畫經費時所面臨的真實困境,讓「官員不了解地方真實需求」的問題,能夠藉由統籌、協調事務的國發會,與相關部會討論溝通過後,解決法律面限制的問題。

最後,「公務員下鄉」也能讓中央部會公務員在參與地方創生的過程中,逐步連結在地人脈與各界資源。地方發展的責任,不再是社區孤軍奮鬥挑肩前行,而有國家之力的奧援。

不讓地方創生成為「地方創傷」

即使誠如上述「前程似錦」的地方創生,我們仍須以戒慎警備的心情思考政策的未來。

確實,「公務員認養故鄉」是過去社區協力政策實踐過程中,少見由中央直接涉入地方營造的政策。然而,當中央公務員涉足地方時,若沒有掌握好社區關鍵的「關係人網絡」,中央跟地方的關係仍有可能無法接合。

再者,中央公務員進入地方後,若跟地方公務員、在地居民僅存有「上對下」的關係,或是在談論地方創生政策內容時,艱深的政策語言也可能將削弱與地方溝通的成效。第三,地方創生強調的是「商業」價值,地方特色文化若沒有與既有產業做接合,抑或是創造出新的產業價值,地方創生仍功虧一簣。

若執行者依然秉持「拯救者」的心態進入地方,思考在地「到底存在什麼議題或是問題」,而不去思索自身的專業背景如何跟在地銜接,地方創生最終只會導向「地方創傷」。

圖為中興新村。 圖/聯合報系資料照
圖為中興新村。 圖/聯合報系資料照

  • 文:趙政諺,OURs都市改革組織實習生,台灣大學建築與城鄉所研究生。翁家德,OURs都市改革組織成員。
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