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詹竣傑/法蘭西的社會連帶:你無法想像的社會住宅模式(上)

巴黎經典的社會住宅社區,多興建於舊城牆環城區。 圖/OURs都市改革組織提供
巴黎經典的社會住宅社區,多興建於舊城牆環城區。 圖/OURs都市改革組織提供

法國社會住宅比例高達17%,巴黎市更是高達21%,等於五間房子中就有一間是社會住宅。對比台北市,巴黎市人口密度雖然較高,土地資源更相對不足,但巴黎市政府仍然訂下2025年社會住宅存量達25%、2030年達30%的具體目標。

巴黎市政府最新頒布的政策,規定民間單位在寸土寸金的巴黎市重建住宅時,需釋出30%的住宅單位,供政府承購作為社會住宅使用,在富人區也是以同樣的標準執行,顯示巴黎市政府推動社會住宅堅定的決心。

上述的情況對台灣來說或許是難以想像的,社會住宅政策為何能在法國、巴黎市如此順利推動,必須先從法國的國民共識——社會連帶(Social Solidarity)——談起。

到底社會連帶是甚麼?延伸出的制度、政策和組織又有哪些?本文將以法國的社會住宅模式來探討。

近年法國社會住宅推動數量,政策不受政權更迭而轉彎。 表/OURs都市改革組織提供...
近年法國社會住宅推動數量,政策不受政權更迭而轉彎。 表/OURs都市改革組織提供,翁家德製;來源/Social housing & Paris Habitat, BRET Bertrand, 2019.

「社會連帶」是社會住宅的動詞

社會連帶的概念源自於社會學家艾彌爾・涂爾幹(Émile Durkheim),並由政治家萊昂・布儒瓦(Léon Bourgeois)將其發揚光大,最終成為法國的政治基礎。

涂爾幹認為,當前資本主義講求社會專業分工,但社會的運作仍是基於相互依賴,並透過「正式」與「非正式」的關係相互連結。社會的基本價值是「多元」與「接納」,運作的核心則是「互信」與「團結」。法律無法硬性規定公私領域中的所有事物,因此需要人與人之間在道德上的相互依賴與連結。

繼涂爾幹之後,真正將「社會連帶」實踐的是法國第三共和時期的知名政治家布儒瓦。其思想主要奠基於法國大革命(自由、平等、博愛)、社會改革思想家傅立葉、普魯東和19世紀末資本主義發展矛盾論戰。

布儒瓦於1896年出版《連帶主義》,延伸自盧梭的「社會契約」思想,主張每個人都有社會債務,人所享用的皆是祖先提供,每個人皆須相互支援償還。此理念並非純粹的極左或極右思想,而是從社會共同承擔的角度出發,並迅速在法國第三共和時期引起巨大迴響。社會連帶不僅成為社會主流價值,還成為如義務教育、社會保險等公共政策的論述基礎,進一步促使法國邁向福利國家。

也正因為有社會連帶的基礎,法國社會住宅政策的演替與當前台灣的推進大相徑庭:不會出現「債留子孫」的論調,也不會因為社宅基地周邊居民的抗議而停止,更不會因政權的更迭而轉彎。

社會住宅是法國政府的「法定責任」

法國社會住宅發展已有百年,雖歷經不同時期經濟與社會環境的考驗,但在不斷修正與檢討下,社會住宅仍扮演社會連帶實踐的重要載體。社會住宅不是政府對弱勢族群的施捨,而是打造國家社會安居的重要建設。

法國於2000年制定《社會連帶與都市更新法》(SUR),要求人口超過3,500人的鄉鎮,必須於2025年將社會住宅存量提高至25%,達不到者需繳交罰金,平均一戶需繳15,245歐元,罰金將優先使用於住宅建設。截至2015年,有1,973個鄉鎮達標,1,150個鄉鎮尚未達成。1

此外,2003年更通過《都市更新計畫及指導法》,以中央政府的高度劃定國家級敏感地區(ZUS)推動社會混合都市更新,以及成立「國家都市更新機構」(ANRU),協助推動都市更新與穩定供給社會住宅。

巴黎都市更新敏感地區(ZUS)分布圖,約占總面積10%,必須經由中央政府劃定進行...
巴黎都市更新敏感地區(ZUS)分布圖,約占總面積10%,必須經由中央政府劃定進行整體規劃。 圖/OURs都市改革組織提供;來源/法國國家都市更新機構(APUR)

1945年以來法國社會住宅發展歷程

1. 1945年以前:解決公共衛生與環境擁擠

工業革命將鄉村勞動力引入城市,頓時間社會面臨嚴重的居住與公共衛生問題。因此,法國於1894通過《施洛弗萊德法案》(la loi Siegfried, 1984)與《博納韋法案》(la loi Bonnevay, 1912),鼓勵民間企業和政府興建廉價住宅(HBM)出租或出售予勞工,並授權各地方政府成立廉價住宅公共機構。至1939年,共興建約30萬戶住宅,約一半為租賃、一半為出售。

2. 1945至1980年:大量興建時期

第二次世界大戰後,法國雖然受到戰爭的損害較少,但仍缺乏住宅。1950年將廉價住宅(HBM)更名為廉價租金住宅(HLM,low-rent housing),結合土地徵用制度、政府預算、融資系統,確立「政府主導、租賃為主」的住宅供給體系。

然而,1954年一名弱勢婦女凍死街頭,皮耶爾(l’abbe pierre)神父發起社會運動,迫使政府推動冬季休兵(La trêve hivernal)以及推動優先城市化地區(ZUP)政策。「優先城市化地區政策」通常選擇城市邊緣地區進行整體開發與規劃,概念類似台灣的新市鎮開發,因此1950末至1980年代,被稱為法國社會住宅繁榮三十年。

3. 1980至1990年:政策轉向

歷經戰後至1980年的努力,住宅存量基本上是充足的。政府政策開始轉為提供多樣化的住宅選擇,不再以租屋為主,補貼政策也由前一時期的直接補助(補助建設經費)轉為個人補助(個人租金、購屋利息)。住宅的自有化雖然讓中產階級與經濟較好的工人家庭離開郊區住宅,但社會住宅的人口組成轉變,逐漸造成社會隔離與族群分別等嚴肅課題。

4. 1990年至今:逐步推動社會混合

鼓勵住宅私有化雖然讓中產階級順利置產,但卻造成社會住宅社區與其他社區的隔離日漸嚴重。法國政府因此決定「重新」分配社會住宅,落實社會混合(social mix)。整體概念上,採取分散(拆除部分衰敗社宅,新建產權多樣化住宅)與嵌入(在富裕區新增社宅)的方式,興辦社會住宅。

小結

法國的社會住宅政策是百年大計,並不因為首長更迭而停止。反觀台灣,部分縣市更換首長之後,社會住宅政策立即停擺,甚至將珍貴的土地出售

這反映的是台灣社會共識以及住宅政策的基礎薄弱,縱使據內政部於2017年民調指出,88%受訪民眾支持政府推動社會住宅政策,也有近84%的民眾能夠接受住家附近成立社會住宅,但我們仍需於選舉時睜大眼睛,選擇支持公共政策著墨較多者,並持續監督各地方政府推動社會住宅的決心和進度。

法國的社會住宅由政府主導,歷經百年發展至今,相較於我們熟知、由民間主導的荷蘭,其實更值得台灣參照,下篇將多著墨法國社會住宅政策的制度面。

▍下篇:

法蘭西的社會連帶:你無法想像的社會住宅模式(下)

位於巴黎的社會住宅。 圖/維基共享
位於巴黎的社會住宅。 圖/維基共享

  • 羅惠珍(2017),內政部營建署「法國社會住宅管理、房租規範及中央與地方政府合作」系列專題演講資料。

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