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詹竣傑/法蘭西的社會連帶:你無法想像的社會住宅模式(下)

位於河畔的社會住宅。 圖/OURs都市改革組織提供
位於河畔的社會住宅。 圖/OURs都市改革組織提供

▍上篇:

法蘭西的社會連帶:你無法想像的社會住宅模式(上)

社會住宅是提供國民穩定居住的選擇之一,更是落實社會混合(social mix)與社會連帶(social solidarity)的關鍵要素之一。

在巴黎,所得低於60分位點的人可以申請社會住宅,並分成弱勢、標準型、中收入三種,其差別僅在於租金,跟住宅硬體設施無關。申請的收入階層寬廣,反應的不僅是社會住宅存量足夠,更是社會連帶的價值。

社會住宅是「社會混合」的重要工具

相較於台灣談的混居是單棟建築物裡的比例分配,巴黎市政府的政策是盡可能在每一區平均興辦社會住宅。巴黎市政府依照不同地區的存量進行調配,例如在社會住宅比較缺乏的地方,以弱勢或標準型為主;社會住宅充足的地方,則以標準型或中收入為主。

此外,面對公有土地資源不足,但社會住宅需求仍然非常迫切的狀況(如等候戶高達18萬戶),巴黎市政府更推出台灣無法想像的政策,即每一個重新興建的住宅,必須有30%的量體需作為社會住宅。此並非容積獎勵回饋,而是房屋興建者必要的責任,因為「允許在巴黎蓋新房子已經是獎勵」。

巴黎社會住宅資格收入上限。 表/OURs都市改革組織提供,翁家德製;來源/Soc...
巴黎社會住宅資格收入上限。 表/OURs都市改革組織提供,翁家德製;來源/Social housing & Paris Habitat , BRET Bertrand, 2019.

巴黎社會住宅分布不均。傳統上,東邊因弱勢較多,社宅比例較高;西邊因為於上風處且鄰...
巴黎社會住宅分布不均。傳統上,東邊因弱勢較多,社宅比例較高;西邊因為於上風處且鄰近政治經濟中心,屬於較高級的區域。 圖/OURs都市改革組織提供;來源/APUR

租金依租戶負擔能力相互補貼

提供國民優質居住是社會的責任,並非個人努力與否,也跟市場無關。因此,社會住宅租戶的租金是依照家戶負擔能力計算。巴黎市一般租屋市場為每平方公尺27歐(約新台幣932元),社會住宅的租金依所得為每平方公尺6至13歐(約新台幣207至450元)不等,等同於市場租金五折以下。

依照不同的社會住宅類型,貸款補貼模式也不相同。興辦機關必須於剛開始就決定入住標準,並依還款年限與利息攤還;而社會住宅的興建資金來源有中央儲蓄信託75%、社會住宅組織15%、地方政府6%、雇主都市建設捐2.5%、及中央政府1.5%。

法國社會住宅租金分級與社會住宅補貼模式,依入住者而區分。 表/OURs都市改革組...
法國社會住宅租金分級與社會住宅補貼模式,依入住者而區分。 表/OURs都市改革組織提供,翁家德製;來源/法國社會住宅的營運與管理,羅惠珍(2018)。

「互助」不只是政府的工作

社會連帶強調的是整體社會的互助,而非完全期待依靠政府重新分配機制。在法國,則有中央信託金庫、雇主1%都市建設捐,以及可抗辯居住權法,作為政策推動的後盾。

中央信託金庫(Caisse de dépôts Livret A)成立於1818年,由民眾的小額捐款所組成,有國家保障,且免相關稅賦,個人存款上限為23,000歐元。至2016年累積餘額有11億6100萬歐元,融資1,820億歐元,是社會住宅重要的資金融通。

同時,法國政府也設立穩定的財源。10人以上的企業,雇主每個月必須繳納全體員工薪水的1%為都市建設捐。這不僅是雇主的責任,也讓旗下員工得優先申請社會住宅。此基金於2015年達到40億歐元,資產共有94萬8千戶。

政策之外,法國更制定相對保護居住權的法規。可抗辯居住權法(le droit au logement opposable)於2007年頒布,當時主要的訴求是「一片屋頂,是我們的權利」。如果國民為無住處、有驅逐威脅、住在緊急安置中心超過六個月、房屋設備不良、向政府申請社會住宅多年、未達一定居住水準(兩人居住低於16平方公尺)等,可向政府提出訴願,甚至可提起行政訴訟,加速社會住宅申請速度。

此外,也擴大1954年開始的「冬令休兵」概念,若住家遭人占用,48小時內無報案,只是非法,不是犯案。

成立專責組織管理社會住宅

再好的政策,單靠政府的能量無法推動,因此必須成立專責組織。

巴黎住宅中心(Paris Habitat)即是代表之一,成立於1914年,共有員工約3,000位,其中40%為管理員,協助社會住宅的修繕與管理。巴黎住宅中心轄下管理共約124,000戶社會住宅(約占巴黎市總社會住宅存量的50%),同時管理巴黎市多個停車空間與商業空間,以多角化經營模式,協助巴黎市政府推動社會住宅與都市更新。

巴黎住宅中心也受民意機關監督,其補貼預算須經過議會審查,董事長必須是巴黎市政府官員,且董事有三分之一來自市政府與巴黎住宅中心、三分之一來自各方代表(如住戶、銀行)、三分之一為市長指派專家學者。

法國社會住宅背後的兩大重要機構組織。 圖/OURs都市改革組織提供,翁家德製...
法國社會住宅背後的兩大重要機構組織。 圖/OURs都市改革組織提供,翁家德製。

法國社會住宅給台灣的啟示

法國的社會住宅由政府主導,歷經百年發展至今,相較於我們熟知的荷蘭民間主導模式,更值得台灣參照與借鏡。雖然經濟社會的背景不同,但是許多精神以及實務是可以參照的。

首先,打造社會共識是重中之重。如前文所述,法國的社會住宅政策是百年大計,並不因為首長更迭而停止。反觀台灣,部分縣市更換首長之後,社會住宅政策立即停止,甚至還將社宅預定地出售

再來,如何定位社會住宅政策是值得深思的。難道社會住宅就只是一棟房子然後把不同收入的人放進去嗎?社會住宅有無其他更積極的意義,如結合公辦都更、都市再開發等?社會住宅不僅是房子,而是都市整體戰略的重要棋子與公共設施。

最後,穩定的組織和財源是很重要的。有了穩定的組織,政策的執行才更有效率,如中央政府成立「國家級住宅及都市更新中心」。而有了穩定的財源,既不會有預算編列排擠的問題,也能確保住宅資源的永續性。

試想,台灣人認為先進且常常觀光的歐美城市,其實是眾多的社會住宅和都市管制所促成的。社會住宅不是貧民窟,也不是弱勢的集中營,而是資本主義社會運作下的必要公共設施。社會住宅沒那麼可怕,真正需要挑戰的,是台灣最美麗的風景——「人」。法國的經驗其實並不遙遠,遙遠的是我們的心。

位於16區的社會住宅,歷經附近居民的抗爭,巴黎市政府仍堅持政策,中間雖有告訴,但...
位於16區的社會住宅,歷經附近居民的抗爭,巴黎市政府仍堅持政策,中間雖有告訴,但透過公開討論順利執行且興建品質與一般市場無異。 圖/OURs都市改革組織提供

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