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彭揚凱、廖庭輝/租金補貼公平嗎?從「可負擔計算基準」談起

如果遲遲不建立租金補貼的「可負擔計算基準」,補助恐淪為「人人有獎」的福利所得逆分...
如果遲遲不建立租金補貼的「可負擔計算基準」,補助恐淪為「人人有獎」的福利所得逆分配。示意圖。 圖/聯合報系資料庫

上(2)月27日,社會住宅推動聯盟等民間團體與跨黨派委員召開記者會,譴責主管機關至今尚未依法公布「可負擔計算基準」,造成住宅補貼制度不公且混亂,要求盡速改正。

那麼,究竟什麼是「可負擔計算基準」?沒有可負擔計算基準又會帶來哪些問題?本文擬對此說明闡述,並進一步就當前住宅補貼政策提出反思及建議。

何謂租金補貼「可負擔計算基準」

要瞭解「可負擔計算基準」,須先從「可負擔住宅政策」(affordable housing policy)談起。此政策泛指國家透過直接或間接協助政策,確保國民得以居住在經濟可負擔之居所。依國際公認標準,該可負擔衡量指標是居住成本(房貸或房租)不超過家庭收入30%。

前述國家的協助政策中,「租金補貼」是常見的模式,其基本原則有兩點,首先是「合理補助」,即補貼目的為協助能租住符合基本品質居所,而非豪宅;其次是「量能補助」,居住負擔能力越低,相對要補貼較多。「可負擔計算基準」,正是達成上述原則不可或缺的依據準則。

從國外經驗來看,各國可負擔計算基準的版本或有不同,但必然包括以下三個關鍵參數:

  1. 設定「補助門檻」,據此決定多少收入水準以下者需要補助。
  2. 評定「合理租金」,即該地區(城市)基本品質的住宅所必要付出的租金額度。
  3. 核算「補貼額度」,即根據前述因子設算不同收入級距對象應補貼之金額,讓受補助者的租金不超過家庭收入30%的可負擔水準。

美國與德國可負擔計算基準重要因子對照表。 表/翁家德製,OURs都市改革組織提供
美國與德國可負擔計算基準重要因子對照表。 表/翁家德製,OURs都市改革組織提供

台灣停留在只看戶數的「喊價式補貼」

我國租金補貼制度自2007年開辦,一開始是「全國一口價」,即不同縣市、不同所得者領相同補貼。到2015年調整為依照縣市區分補貼金額,即同一縣市、不同所得者領相同補貼。簡單有餘,但卻完全不符租金補貼的基本原則。

因此,在2016年《住宅法》修法時,經民間團體倡議與立委要求,於該法第11條明確規定主管機關(內政部)應於修法後兩年內(即2019年1月11日前),完成「租金資料或價格蒐集、負擔基準及補貼金額計算方式之建立」,即本文所稱的「可負擔計算基準」。

然截至目前為止,政府仍未依《住宅法》完成此一可負擔計算基準,且已逾期一年有餘,實屬明顯的怠惰違法。於此同時,蔡英文總統於選前宣布將擴大租金補貼戶數至12萬戶,並擬放寬租金補貼所得標準至最低生活費2.5倍。以台北市而言,月薪低於42,512元即符合標準。

這不禁讓人擔憂,如果遲遲不建立租金補貼的「可負擔計算基準」,而僅一味擴大補助範圍,恐進一步嚴重影響補貼資源合理使用分配,淪為「人人有獎」的福利所得逆分配,卻無法優先協助到最需要的對象。

補貼制度混亂且不公

最明顯的問題,是缺乏「可負擔計算基準」所造成的住宅補貼制度混亂與不公。以租金補貼為例,現行制度下有「一般租補」、「單身租補」、「包租代管的租金補貼」等多種類型。就補貼資格來看,這幾種補貼在所得限制、財產限制上均不同,欠缺一致標準。又就補貼額度而言,不同地區的補貼金額級距,也沒有明確的計算方式依據。

根據上表整理資料,試問,為何所得基準較高的單身婚育租補,相較於一般租補反而不用有財產限制?為何所得基準較低的一般租補,與較高的婚育租補在補貼金額上卻相同?為何包租代管跟其他租補的補貼算法與金額上限可以全然不同?可見上述補助的邏輯無一致章法,實質分配也完全不公平。

對於有需要申請租金補助的民眾而言,多數人恐難以分辨依自身狀況該申請何種租金補貼,只好亂槍打鳥都試試;其中較精明者,則是為「何者補貼多」與「何者申請易」反覆猶豫思量。

現行租金補貼制度一覽表。 表/翁家德製,OURs都市改革組織提供
現行租金補貼制度一覽表。 表/翁家德製,OURs都市改革組織提供

不需要的給補貼,需要的卻補不夠

另一個大問題,則是出現了「不需要的給補貼,需要的補不夠」的怪象。

以106年的租金補貼核定戶的資料為例,如以國際公認的租金所得比不超過30%作為標準,據此對補貼前後可負擔能力作分析,我們可以發現以下事實:

  1. 有超過兩成的受補助者,在領取租金補貼前,就已屬租金可負擔範圍內(租金收入比30%以下),按理說是不需要補貼,但卻拿了補貼資源。
  2. 有七成五的受補助者,在領取租金補貼後,還是未達租金可負擔標準(租金收入比30%以上),他們雖然有拿到補貼,但很明顯的是「補不夠」。

此種現象,更進一步驗證我們所憂慮的,因無「可負擔計算基準」做為補貼核定發放依據,導致整個資源分派未臻合理。此問題如不釐清解決,逕行擴大至12萬戶實非明智之舉。

租金補貼前後可負擔能力分析,以106年受補助者為例。 表/翁家德製,OURs都市...
租金補貼前後可負擔能力分析,以106年受補助者為例。 表/翁家德製,OURs都市改革組織提供

越窮反而「看得到吃不到」

更讓我們覺得無奈且不忍的是,由於沒有「可負擔計算基準」的支持,租金補貼不僅未落實弱勢優先協助,甚至出現了「看得到但吃不到」的窘況。

107年為例,該年全國無自有住宅的低收入戶約為82,729戶,按理說他們是最需要租金補貼的群體,但申請租金補貼的低收入戶卻只有16,383戶(核准了15,754戶,核准率96.1%)。也就是說,最需要租補且申請核准率極高的「無自宅低收入戶」,竟然只有不到兩成(19.5%)來申請,即便考量部分低收入是借住親友家,這樣的申請率也實在太低。

那麼,到底是出了什麼問題呢?關鍵原因有二。首先是房東考慮租稅曝光不同意申請,此涉及台灣租屋黑市結構性課題,且不僅限於低收入者,暫不討論。另一個就與本文所談「可負擔計算基準」有關,那就是「補不夠」。

即便租金補貼對低收入戶而言是「申請了就有」,但由於要求須承租合法房屋,在補貼額遠低於其可負擔的狀況下,他們寧可選擇繼續租住在相對低廉但非法、惡劣的住所,如頂加、地下室、非法隔間等,而不是領取租補後要負擔更沈重的租金。

此一越窮越不申請租補的「福利逆分配」現象,顯然已偏離租金補貼制度之初衷與目的。

107年低收入戶申請租金補貼分析圖。 表/翁家德製,OURs都市改革組織提供
107年低收入戶申請租金補貼分析圖。 表/翁家德製,OURs都市改革組織提供

政府避重就輕,政治壓倒專業

令人遺憾的是,在民間團體的記者會後,主管機關內政部營建署發布的新聞稿回應內容,卻是避重就輕。

首先,營建署對民團訴求表示「認同應逐步採取更精確的計算方式」,語氣雲淡風輕,儼然忘了此為法律明文規定應完成事項,不知要「逐步」到幾時。再者,營建署提出「有些人帳面收入雖為0,但實際上卻家境優渥或有非正式收入」等執行困難理由,但不正因此,《住宅法》才給予兩年時間研擬解決方案,如今三年過去還以此當作藉口,實難以苟同。

就筆者看法,這些只是表面說辭,真正的原因恐怕是政治考量壓倒專業評估。因為補貼戶數提升在政績上遠比「確實幫助到弱勢」更加好看,也能讓更多人對政策「有感」。在此一重「戶數」而不重「內容」的制度偏好下,無怪乎「可負擔計算基準」仍在原地打轉,但12萬戶補貼支票早已一騎絕塵!

讓租金補貼回歸居住可負擔之原則

台灣租金補貼制度邁入第14年,未來該怎麼走?民間團體呼籲政府應盡速訂定「可負擔計算基準」,本應是「於法有據」的公民維(居住)權,但在蔡政府817萬張選票與國會過半的底氣下,極大可能被輕輕帶過。

筆者誠心建議:既然政府已決議擴大租金補貼(餅做大),何不試在「戶數」的邏輯之外,也一併思考如何這讓這些來自納稅人的珍貴資源,更有效地用在最需要的人身上(重分配),將「擴大補貼戶數」與「可負擔計算基準」視為政策之一體兩面,而非彼此脫勾。

當然,真正的關鍵仍是執政者必須理解到,租金補貼最終的目標,是讓需要的人民獲得一個基本、且有尊嚴的居住環境。社會福利的投入本來就是雪中送炭,而非錦上添花。

沒有「可負擔計算基準」的支持,甚至出現了「看得到但吃不到」的窘況。示意圖。 圖/...
沒有「可負擔計算基準」的支持,甚至出現了「看得到但吃不到」的窘況。示意圖。 圖/聯合報系資料庫

  • 文:彭揚凱,OURs都市改革組織秘書長;廖庭輝,社會住宅推動聯盟研究員。
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