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為什麼我們需要一個專門管理災害的部門?

photo credit:Michel Filion (CC BY-ND 2.0...
photo credit:Michel Filion (CC BY-ND 2.0)

七月底發生復興航空空難事件後,大家都在討論空難的預防,還激起了空難搶救過程是否正確的討論,但僅一週的時間,高雄氣爆案發生,全國的焦點又轉向化學災害搶救,討論設置石化業專區的可能。其實,各項災害雖然表面看起來不同,但梳理其背後的成因與致災因素,倒是有許多共通的原則及脈絡可循。

例如復興航空空難發生後,大家討論機場防風林的設置位置是否不當,是否應該將之移往他處,或是改變機場周邊土地配置。而高雄氣爆案發生後,大家關注的焦點還是都市規劃及土地重新利用,讓這些管線避開人潮眾多的地方。

這兩項災害看似不相關,但後續的減災考量都牽涉到災區土地重劃與使用,這兩項災害在現今的災害防救法上雖隸屬於不同的機關管轄,但災後要處理的問題,已經超乎交通部或是經濟部的業務執掌,更超乎這兩個部門的能力。

因此,我們需要一個專門負責災害管理的機構,這機構不是隨事件發生而起舞,而必須關照全局,用國家的高度與角度來進行災害管理。

高雄氣爆案發生後,各界的討論沸沸揚揚。其中以成立專責災害管理部門的建議與美國災害管理經驗最為相符。按現行的體制,不同災害交由不同的機關負責,雖符合官僚體系的分權負責精神,但其實災害管理涵蓋減災規劃(Mitigation),災害整備(Preparedness),災害應變(Response),與災害復原(Recovery)四個階段,各階段間環環相扣。

因此,在災害應變的同時,我們就要啟動災後復原,在災後復原的作業中,又要同時規劃未來如何減低災害的衝擊,當然災害整備又與減災規劃連動,而各機關必須保持在最佳狀態,發生災害時才能成功應變。

現階段多頭馬車式的災害管理雖能確保災害發生後有機關主導,但卻忽略了平時災害管理的重要,如我專欄前幾篇文章中所談,面對災害必須要以整體政府的能力傾注,以打團體戰的態度來面對天災。

災害管理無法僅依賴單一機關或是組織,更不可能只重視四個階段中的任何一項。建立了專責的災害管理機構,使之平時便能強化「減災規劃」與「災害整備」的功能,當遇上相衝突的災害管理政策與考量時,也才能跳脫出單一機關的本位思考。更重要的是,我國目前將災害管理的責任加諸在消防單位身上,各災害管理單位多由在消防單位服務的人員擔任。當災害發生時,消防單位自顧災害應變已經不暇,如何期待其規劃完善的災後復原與更長遠的減災計畫呢?

美國在距今三十五年前,由卡特總統整合多個政府機關後,成立一個獨立的美國聯邦緊急應變總署(FEMA),負責災害管理四階段的各項業務。雖然災害種類繁多,但如我先前所說,其背後有許多脈絡可循,多年來FEMA走過許多風風雨雨,但整體來說還是褒過於貶。這段經驗更外銷到了澳洲,成為了澳洲緊急應變總署(Australia Emergency Management Agency, AEMA)的建構雛形。卡特總統因來自喬治亞州,該州天然災害頻仍,因此他早學到需要成立專責防災機構的教訓,而臺灣經歷這麼多場災害,這麼多的緊急事件,還無法體認到需要有專責的人,用宏觀的角度來做好災害管理嗎?

先建構好災害管理的大方向後再來思考各別單項災害應變的作法容易,反之由各單項災害應變的角度出發,要找出國家災害管理走向必不完整。臺灣各項災害頻繁,不同的災害種類眾多,如沒有整體性的防災規劃考量,全國性的防災整備作為,互助合作的災害應變作法,以及專責獨立的人員進行災後復原,那只能見到一場災害就應變一場災害,頭痛醫頭,腳痛醫腳,無法對症下藥,找出一勞永逸的解決方法。

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