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周平/我們為何反對行政院版的「私校退場草案」?

行政院日前通過「私立高級中等以上學校退場條例草案」送請立法院審議。圖為嘉義市私立仁義中學。 圖/聯合報系資料照
行政院日前通過「私立高級中等以上學校退場條例草案」送請立法院審議。圖為嘉義市私立仁義中學。 圖/聯合報系資料照

根據《自由時報》2020年12月20日報導:

行政院日前通過「私立高級中等以上學校退場條例草案」送請立法院審議,盼優先處理私校退場的急迫性問題。但因高教工會等教師團體以及由私校校長、董事組成的經營團隊對草案看法分歧,一方質疑訂得太寬鬆,另一方則認為太嚴苛,行政院經與民進黨團溝通,決定立院下會期再推動立法。

上述的敘事策略,其實是執政黨過去修法時很慣常的操作手法。一方面,行政院這個版本明明就是順了私校團體的意,之前根本沒有任何私校團體表達反對意見,甚至私立大學校院協進會理事長、世新大學校長吳永乾更受訪表示支持行政院版草案,結果現在卻被執政黨建構成「私校董事會不滿意,質疑太嚴苛」。

另一方面,又進一步營造一種由於高教工會和全教總反對,而壞了公眾早有共識、應將退場條例列入優先法案的期待,導致一些不明就理的朋友會把事情歸咎於高教工會,認為正是這些團體延誤了解決私校退場的良機,草案無法在立法院這個會期排審,將重演2016私校法修正案覆轍,而造成親痛仇快的後果。這讓高教工會背了個大黑鍋。

關於「私立高級中等以上學校退場條例草案」的漏洞問題,請參考筆者在獨立評論所發表的〈別讓私校退場條例成了校產五鬼搬運的任意門〉,在此不予贅述。以下就來談談,我們為何反對行政院版的「私立高中以上學校退場條例草案」?

政府不是無法做,只看有沒有決心

讓我們假設一下:如果沒有私校退場條例,教育部是否真的就沒有武器(現行的法源依據或行政權力)來監督或導正私校不良辦學和惡性倒閉的弊端?答案是,當然有,只看你有沒有決心運用而已。

其實,私校退場條例中對師生而言相對「比較好」的內容,目前都早就可以由教育部直接以法規命令或准駁裁量來執行。例如對教職員生權益和教育公共性的維護,主管機關教育部現在就已可透過行政命令與監管權力執行。放著既有的武器不用,還要疊床架屋地另立他法,即便立法通過,如果沒有執法的決心,一切都將徒勞無功。

在「教師資遣費」方面,教育部已決定以行政指導方式,確保自110年起,各私校的非自願離退教師皆能比照勞工取得資遣費。詳情是這樣的:

108年11月,教育部提出了私校發放資遣費的行政指導研擬會議,做為合乎立法院108年修訂教師法時的附帶決議。會議上,教育部明確的說法是,他們會用行政指導的方式來要求私校按照這標準發放,並且以此發佈了兩次新聞稿給大眾媒體。

一般而言,行政指導能否有如同法令般的實際效果,關鍵是看行政機關能否以指導的內容進行各種裁量。私立學校的停辦和私立學校教師的資遣,與一般民間企業和政府之間的關係不同,都需要主管機關,也就是教育部的核准,才會生效。所以,政府有充足的工具,來進行准駁。

即便是考量用立法來明確確保教師權益,也應該是要修正《學校法人教職員退撫條例》,這樣可以包括所有非自願離退的私立學校教職員;退而求其次,才會是私校退場條例。但這仍要看政府是否會藉機闖關其他問題(例如維持改辦其他事業漏洞),以及有無替代方式(例如落實行政指導)來權衡。

然而,究竟政府歷來對待退場學校,有沒有要求學校落實官方指導的標準呢?就高教工會的資訊,不論是目前政府對待永達新的公益董事會,或是在審議亞太、南榮與稻江的停辦計畫,都已經把「至少給足額資遣費」納為內部審查標準,未達則不會通過停辦計畫。也因此,這些儘管惡劣至極的私校董事會,也被迫得支付教職員這筆資遣費。

2018年6月,高教工會率亞太創意技術學院師生北上教育部,抗議學院董事會未經正當程序宣布停辦。 圖/聯合報系資料照
2018年6月,高教工會率亞太創意技術學院師生北上教育部,抗議學院董事會未經正當程序宣布停辦。 圖/聯合報系資料照

這份草案,保護學生的受教權了嗎?

至於「學生受教權」方面能否妥適保障?只要教育部主動落實教育品質查核,並且不核准仍有在校學生的學校突襲停辦,即可達成(例如稻江案即考驗政府是否妥善保障學生受教權);「學校停辦,董事會不解散」方面,也可由教育部主動修改《專科以上學校及其分校分部專科部技術型高級中等學校部設立變更停辦辦法》第34條,限縮現行給予私校停辦後3年提案轉型的閒置期間,改為停辦時未通過轉型計畫即應解散,使校產歸公;面對「惡質董事與校長」,教育部也可積極使用私校法第25條聲請解除董事、改派公益董事,以第43條解聘校長,即可妥適處理。關鍵還是政府的立場問題!

目前的退場條例草案容許私校在出狀況時,於輔導期間改辦其他事業。這個從私校法就留下的漏洞,如果立法沒有特別防堵,作為無縫接軌的逃逸路線,就會導致私校一被輔導,立刻就會試圖清空師生、改辦其他事業,而政府相當可能以「法律容許這麼做」為由,兩手一攤。所以面對這個最關鍵的課題,高教工會的立場認為應該是監督政府立刻執行草案中有利師生的部分(行政部門本來就該這麼做),但堅決反對繼續開漏洞的立法。

另一方面,學生從原校畢業的權利,也同樣是現行草案所無。立法強闖通過停招一年就停辦後,未來退場學校的學生將有三分之二(主要是二、三年級學生)無望原校畢業。按照永達案例,其中會有半數學生失學。這是另一個災難。

沒有立法的情況,如同亞太、稻江或是康寧台南校區不願轉學的學生,還能靠抗爭來爭取,逼迫教育部退回停辦計劃,確保原校畢業權利。一旦按草案立法,則爭取無望,只能默默失學了。

關鍵問題還是,政府端出有漏洞的版本。我們當然要努力扮演民間監督的腳色,杜絕任何「明修棧道,暗度陳倉」的可能性。政府以「沒有共識」找藉口擺爛、混淆視聽、模糊焦點,作為忠誠的反對者,我們當然責無旁貸,還是不能放鬆嚴格把關的力道,不是說暫緩立法他們就可以脫身了。

現在的執政黨的操作策略就是,要把行政院版本硬說成是80分,然後工會要求完美的100分,導致最後連60分都不到,害慘私校師生。這樣的話術,高教工會必須提醒公眾,千萬不要輕易受騙上當。

今年6月稻江科技暨管理學院宣布停辦,百餘名學生組自救會在校門口抗議。 圖/聯合報系資料照
今年6月稻江科技暨管理學院宣布停辦,百餘名學生組自救會在校門口抗議。 圖/聯合報系資料照

惡性退場問題需要解決

其實,私校法在2016年也是以「缺乏共識」暫緩修法(當時工會要求有教職員董事與公益董事,杜絕轉型;政府只給2席公益董事,同意保留轉型)。儘管如此,公民社會(特別是高教工會)這4年的持續監督下,如今永達、康寧全數改派公益董事,亞太改派三分之二董事,代表政府可以大幅介入問題私校,法院也都核准。

另外,亞太與南榮退場都多了半年至一年的停辦預告,稻江停辦則被退回,代表我們的發聲有助學生受教權保障。而除了高鳳,已退場學校都沒能正式改制或改辦其他事業,目前已是多所學校董事會的最後關頭。我們再繼續努力,就有機會讓正常退場、校產歸公成為常態。

綜觀過往私校退場案例,有二大問題。其一是「師生權益因惡性退場受損」,學校未待既有學生畢業、缺乏緩衝即停辦退場,使學生遭強迫轉學後大量失學(以永達為例,有4成以上學生在停辦後失學,但仍背負學貸走入社會),教職員則大量失業、家庭崩解,政府毫無協助。

其二是「校產遭董事覬覦,以改辦其他事業之名把持」,導致迄今5校資產皆未回歸政府統籌規劃再使用,公共教育資產損失近50億。甚至屢傳學校董事會認為如今辦學「不賺錢」,在還有大量校產的情況「主動清空師生停辦」,以圖謀轉型退場利益。

行政院版《私校退場條例》草案能解決這些「惡性退場」問題嗎?表面上,草案會把「專案輔導達3年但未改善」的學校,全面改派公益董事、執行停招,並明訂停辦後立刻解散,使校產歸公。這是正確的方向。

但草案第24條卻刻意保留「專案輔導未達3年」學校可不受退場條例限制,而仍可依《私立學校法》主動停辦、改制、合併、改辦其他事業的機會;並且保留私校進入「專案輔導」的超高門檻(例如需要學校5成以上科系師資質量違規);且依舊沒有保障學生「原校畢業」權利(應當先行停招,待既有學生正常修業年限屆滿,才進行停辦),對教師也無輔導介聘協助……,綜合而言,恐難以解決歷來發生的問題。

過往私校退場案例,有二大問題。其一是「師生權益因惡性退場受損」,其二是「校產遭董事覬覦,以改辦其他事業之名把持」。 圖/聯合報系資料照
過往私校退場案例,有二大問題。其一是「師生權益因惡性退場受損」,其二是「校產遭董事覬覦,以改辦其他事業之名把持」。 圖/聯合報系資料照

法案需要通過,更需要修補漏洞

舉個現實的問題:如果行政院版的草案通過,別有居心的私校董事,當得知自身學校被專案輔導後,在「專案輔導滿3年前」主動宣布停辦,不顧師生權益惡意將其清空,並依私校法申請改制或改辦其他事業,或者與他校進行「合併」,只為繼續把持校產,是否仍能「一切合法」?試問,政府以現行存有漏洞的退場條例草案內容,要拿什麼來確保這些學校的師生權益?拿什麼來確保校產歸公?而屆時師生面臨惡性退場,同樣被迫走上街頭抗議,此一立法究竟解決什麼問題?

這不是危言聳聽,從永達學院、高鳳學院、亞太學院、稻江學院、及人中學……,學校董事會遂行的種種惡性退場,皆是往犧牲師生和教育公共性的方向前進。若法令保有漏洞,同樣的問題只會繼續延續,而不會獲得改正。

綜合上述,現行《私校退場條例》草案版本未能確實保障師生,反而留下學校董事會能繼續「私自轉型」的漏洞巧門,迴避改派公益董事和校產歸公,對處理惡性退場並無建樹。是故,本會基於廣大教職員生之利益,主張政府應退回此一漏洞法案,予以通盤改正,且切勿以「不應拖延」為藉口,恣意立法闖關或放任行政懈怠。

相對於草率立法,充分的民主審議和公民參與,才能使妥適法案的形成存有可能。是故,我們呼籲政府當局,退回現行草率之提案外,應重新廣開修法公聽會議,特別應當積極聆聽已退場或可能退場學校教職員生之心聲,作為改革的社會基礎,將其所經歷和觀察到問題之對策確實納入法案內容。切勿再重蹈如勞基法修惡時漠視勞工心聲的覆轍,強行闖關引爆社會反撲,無助社會進步。

(※ 作者:周平。南華大學應用社會系副教授,台灣高教工會副理事長。本文授權轉載自「獨立評論@天下」。)

高教工會認為,現行《私校退場條例》草案版本未能確實保障師生,反而留下學校董事會能繼續「私自轉型」的漏洞巧門。圖為今年2月停辦的南榮科技大學。 圖/聯合報系資料照
高教工會認為,現行《私校退場條例》草案版本未能確實保障師生,反而留下學校董事會能繼續「私自轉型」的漏洞巧門。圖為今年2月停辦的南榮科技大學。 圖/聯合報系資料照

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