將中正紀念堂改為立法院：轉型正義之外還有什麼好處？

把中正紀念堂主建築拆除，再將立法院遷至此地，既能落實轉型正義，更有分屬中央政治運作面與台北都市發展面的四大好處。

文化部長鄭麗君於2017年11月29日在立法院備詢時指出，文化部將持續推動中正紀念堂轉型，除已推出共識凝聚平台讓各界發表意見，也召開中正紀念堂轉型的願景工作坊、公民正式會議來凝聚共識。

緊接著，2017年12月5日，立法院三讀通過《促進轉型正義條例》（簡稱促轉條例），未來行政院將推動轉型正義工作，包括開放政治檔案、清除威權象徵、保存不義遺址、平復司法不法、處理不當黨產等。

中正紀念堂該不該轉型，在《促轉條例》通過後，其實已經不是一個問題了，因為根據《促轉條例》，「出現於公共建築或場所之紀念、緬懷威權統治者之象徵，應予移除、改名或以其他方式處理」。然而，如果中正紀念堂轉型，這塊土地的新用途又應該是什麼？

將中正紀念堂改為立法院，無論從政治運作的角度或是從都市發展的角度來看，應該會是最好的方案。

差點成真的營邊段副都心計畫

先談談中正紀念堂這塊地的歷史。在清治末期，這塊地不過是緊鄰台北城外東南方的一片未開發地帶；在日治時期，這塊地則成了軍營，是日本陸軍在台灣的兩支部隊之一「台灣步兵第一聯隊」的駐地；等到中華民國接管台灣後，這塊地仍沿續軍事用途，陸軍總司令部、憲兵司令部、聯勤總司令部均設於此。

蔣介石還在世時，由於台北的都心也就是屬於清台北城的「城內」已經相當飽和，而軍營存在於市中心也有礙都市發展，中華民國政府便已考慮要把這塊地轉變用途，當時的經建會（即現在的國發會）因而啟動「營邊段計畫」，聘請台灣大學、中興大學、淡江大學三校，對這塊在都市計畫上稱為「營邊段」的軍事用地轉型後的可能用途進行研究。研究的結果是：營邊段宜以包含商務、會展、藝文、娛樂、休閒等各種機能的「城中城」概念規劃為台北的副都心。

1975年蔣介石去世，造成「營邊段計畫」頓時中止，因為中華民國政府決定用這塊地來建造逝世領袖的紀念堂。至此，副都心預定地瞬間改為中正紀念堂園區，這片原本可以用來加速都市發展、增進全民福祉的區域，有一大半卻成了政治靈廟。所幸，這塊地仍有部分作為藝文用途──合稱「兩廳院」的國家音樂廳與國家戲劇院，即於此時落成；而園區內的樹林、草地與池塘多少也對常民的休閒生活有所貢獻。

台北需要一個副都心的想法，仍然未被放棄，而是被轉移到另一塊地，即以「信義計畫」為新名稱，在當時的聯勤第四十四兵工廠用地進行轉型再開發。台北不但將市政府遷至此地，更配合經濟全球化的趨勢，在此建造了台北世界貿易中心（簡稱世貿）、台北世界貿易大樓、台北國際會議中心（英文簡稱為TICC）、凱悅大飯店（即現在的台北君悅酒店）、台北國際金融大樓（後改名台北101），最終信義計畫區呈現了今天的繁榮面貌。

如今，當我們考慮中正紀念堂轉型後的用途時，像「營邊段計畫」那樣把中正紀念堂用地改開發為台北的另一個副都心，恐怕已不合時宜，因為台北不但有了信義副都心，眼前的都市發展新動能也已開始在南港及台北車站周邊成形了。

然而，如果將中正紀念堂改為立法院，這個方案無論是在中央層級政治運作方面，或在地方層級的都市發展方面，皆具有高度的正當性。以下，讓我們介紹此方案能帶來的種種好處。

解決立法院空間狹小問題

立法院的現址前身是日治時期「台北州立台北第二高等女學校」校地與校舍，該地區「幸町」在當時已規劃成住宅區。所以立法院的現址，不管是規模上或是環境上本來就不適合作為國會。然而，在兩蔣當政的年代，立法院不過是國民黨政府的立法機關，並無國會之實，因此上述問題未得到重視。近年陸續出現國會遷址的提案，曾考慮過的新院址包括台鐵華山車站舊址與空軍總部舊址，但均無從實現。

現在的立法院太狹小，守備不易。2014年3月的太陽花學運，是中華民國治台史上首次針對立法院議場的佔領運動。事件持續了23天，議場內最多曾有300名以上的佔領者，場外最多則曾有約11.6萬人到場聲援（據警方估計）。太陽花學運所造成的實質影響顯而易見，即讓國會議事停擺，使具爭議性的《海峽兩岸服務貿易協議》（簡稱服貿）無法順利通過，這固然是公民試圖影響政治進程的一種手段，然而長此以往，一座這麼容易就被攻占的國會，也不利於政治的正常運作。

立法院現在的席次數為113席，這是2005年國民大會複決修憲案通過將立委席次由原本的225席減半的結果，除產生「票票不等值」等許多弊病，也有民意代表性不足（underrepresentation）的問題，不符世界上先進民主國家的現行慣例：每10萬人選出一席國會議員。

對於台灣而言，如林濁水先生所呼籲的，國會席次增至250席左右，應是較合理的席次數。然而，以現在的立法院規模而言，國會席次若要恢復至超過以往的規模，也需要多一些空間來容納議事的進行。

實際的做法可以是：保留兩廳院、自由廣場牌樓以及現有的樹林及池塘，而把中正紀念堂外牆與主建築均拆除後，將立法院遷入，在原中正紀念堂主建築所在地設置議場及立法院所屬機構，使議場正門與現在的中正紀念堂主建築一樣面對自由廣場牌樓，而於議場南北兩端，也就是目前的大忠門與大孝門位置，取其臨路之便，各建國會議員辦公會館一座。

騰出空間集中政府機關

目前，除國防部因其特殊性質而設於大直軍區，中央政府部會大多集中在台北舊城區及其附近，但仍然有一些例外：文化部、原民會與客委會在新莊，衛福部在南港，勞動部所屬單位分散於大稻埕與新莊，內政部營建署則在中崙。

中央政府行政機關散落各處不利於行政運作，對於遠離國會的單位更是如此。中央政府部會的政務官與高階事務官，常需到立法院備詢，其轄下幕僚自然亦須陪同。若行政機關距離國會遙遠，往返費時十分不便，政務官與公務員每日為政事繁忙，國家應盡可能予方便，將中央政府所有行政機關集中設置，並鄰近國會。若將立法院現址騰出來，可實現中央政府機關集中化。

實際的做法可以是：立法院現址，保留行政大樓（為台北市市定古蹟）、議場（為歷史建築），其餘建物盡皆拆除，騰出土地，以營造現代化的高層大樓建築「中央聯合辦公大樓新棟」，再將現在設於行政院新莊聯合辦公大樓的所有單位全數遷移至此。

甚至，目前位於台北舊城區內的中央政府機關（如國發會、環保署等）亦可遷至本大樓內，使舊城區的政府建築僅存總統府、外交部及諸司法機構，而北平東路以南、信義路以北、杭州南路以東、中山南路以西這一大片區域則成為所有中央政府機關皆集中的「中央行政特區」。

降低抗議集會對周邊的影響

太陽花學運的例子讓大家清楚看到，國會周遭經常發生抗議集會。集會人潮與噪音不但造成交通衝擊，也苦了立法院附近居民，因立法院離一般民眾住宅僅幾步之遙。此外，附近更有學校（開南商工、成功高中）與醫院（台大醫院），學生的學習與病患的安養，皆需要寧靜的周遭環境。立法院遷離現址，可避免干擾民宅與醫院安寧，也避免阻礙道路交通，讓都市的社區與道路回歸正常機能。

新國會的議場，若設於原中正紀念堂主建築所在地，正門面對自由廣場牌樓，如此一來，國會園區縱然北面有東門國小、西面有金甌女中、南面有中正國中，但是，容易發生抗議集會的地點，可以推斷將位於大型園區中央的議場前方廣場，不但距離上述學校已遠，也毫無申請封街的必要。

而且，新國會的北側、西側與南側，還可以再加強植樹（以台灣原生種樹木為宜），使現有的樹林可以更密、樹木可以更多。國會周邊的密林，更能將抗議集會的人潮與噪音限制在一定範圍內，不影響民眾日常生活。

針對上述說法，或許有人會質疑，抗議集會就是要影響民眾日常生活才可提高能見度啊！對此，筆者的回應是：在今天，抗議集會的能見度，主要取決於媒體是否到場報導，以及新聞在網路上的擴散度，而非取決於造成民眾日常生活的多大影響。

強化台北都會雙核心結構

信義計畫區雖以副都心的概念規劃，如今卻大有凌駕原都心台北舊城區之勢。台北如今的都會結構，可以說是「雙核心」的：東部的核心為信義計畫區，西部的核心則為台北舊城區。

國會遷址後，新國會與新中央合署大樓的營建，可帶動周邊地區的民間投資建設與商業發展，這將會是提振西區原都心發展狀況的一股巨大動能。

如此一來，西區的舊都心地位由中央政府與國會來鞏固，東區的新都心則繼續繁榮發展，而台北的東西兩大高鐵站──南港站與台北站，則分別扮演「東區門戶計畫」與「西區門戶計畫」的主角。也就是說，國會遷址可強化台北都會的雙核心結構。

善用中正紀念堂用地的絕佳位置

中正紀念堂如果要轉型，新的用途應該是什麼？有人提議要做白色恐怖紀念館，也有人提議要做大公園，但以這塊地在台北都會區的位置而言，讓它擔負起國會遷址、西區振興的大任，應是更積極的作法。

國會應該要遷址。在目前的中正紀念堂園區，保留兩廳院與自由廣場牌樓，而把中正紀念堂外牆與主建築均拆除後，將立法院遷至此地，立法院原址的古蹟及歷史建築以外的建物亦拆除，以營造中央聯合辦公大樓新棟。

這樣做，既能落實轉型正義，更有「解決國會狹小問題」、「中央行政機關集中」、「降低抗議集會影響」、「鞏固都會雙核結構」這四個分屬中央政府層級政治運作面與地方政府層級都市發展面的好處。