規劃一個生態、正義的社子島未來（下）：從「環境改造」實踐居住正義

廖桂賢 28 Apr, 2015

小結上篇的討論，從台北市整體空間規劃的脈絡來看，社子島實在不該進一步開發。但規劃不能只「由上往下」看，因為在這個大尺度的視野看不到在地的議題和需求，所以，我們也必需「由下往上」看，把焦點集中在社子島的尺度，用當地的視野來釐清規劃課題。因為規劃設計專業者對地方的了解遠不及在地人，因此這也需要透過民眾參與來進行。在這裏我們要問：社子島當前面臨的問題是什麼？空間規劃設計又能解決什麼？

先進行嚴謹的基地調查分析，再談方案

因為四十多年來被禁／限建的關係，社子島的基礎建設不佳、公共設施不足，許多住戶無法改建房屋，只能用簡陋的材料做局部修繕，因此環境品質不良、生活機能不佳……。但社子島絕不能只以媒體所強調的「落後」、「殘破」、「一間便利商店也沒有」來理解，即便其面臨許多問題，也不能全面否定社子島的生活與空間紋理，來合理化任何欲抹除社子島現有紋理的開發案。

一個好的規劃案必須建立在嚴謹、全面的基地調查分析上。基地調查分析不只是針對硬體環境，也必須包括社經、文化、歷史等非空間層面。基地調查規劃設計者進一步釐清規劃課題（到底要解決什麼問題）。如果規劃課題沒有清楚、具體地釐清，規劃方案將不知所云，淪為規劃而規劃、為開發而開發。這樣的開發案不但不能解決問題，而且會製造出更多問題。

遺憾的是，台灣許多開發案都是如此：未經嚴謹分析就搬出空間改造方案。包括目前檯面上的社子島開發方案，例如，都發局長林洲民提出在社子島「開兩條水道，讓士林三腳渡舢舨船可以進來」；試問，開運河能夠解決社子島什麼問題？

期盼市政在提出任何社子島的空間方案之前，先令相關承辦人員或是社區規劃師進駐社子島，花一段時間進行調查以及提供民眾參與的機會，徹底了解社子島的社經狀況與生活模式、生活環境（包括基礎設施、住屋、生活機能等）、文化與空間紋理、水患風險、河岸生態等現況，明確定義出規劃議題，作為規劃方案之理據。

環境改造，而非開發

我以為，要解決社子島的問題，並不需要那種傳統「全部打掉重做」的都市開發模式：用推土機抹除所有紋理清空一切，然後換上一個全然不同的環境。這種傳統模式仰賴區段徵收，迫使居民離開經營好幾代的家園；若無法先建後拆，還有大規模安置的問題。一個全新的環境或許會比社子島現有的環境舒適整齊，但卻不會解決社子島當前的貧窮問題。

社子島有極高比例的中低收入戶，這件事在許多人眼中是很負面的，但換一個角度看，正是因為社子島的房價和租金相對便宜，他們才能在台北市找到一個安身立命之所。「全部打掉重做」的傳統開發模式只會讓社子島高級化，將貧窮推向台灣其他地方。近年來，台北市許多老舊社區陸續被拆除，成為越來越不包容的城市，社子島一旦進一步開發，窮人在這個城市將更無立足之地。

從台北市整體空間規劃的脈絡、或是從社子島本身來看，進一步開發都無必要，而且可能會製造更多問題，因為社子島真正需要的，是生活環境環境的改善。因此，市府若有誠心盡快解決社子島當前的困境，不該將其定調為「開發」案，而應是「環境改造」案：協助現有居民就地改善其住屋環境，提供應有的基礎建設和公共設施。

目前，市府已承諾檢討社子島的限建／禁建問題，並力拼「五年內解除限建」。當前嚴格限制原有居民不得整修、增建房子的政策，的確不合理，但我也不同意社子島應全面解除限建／禁建，如上篇所討論，社子島本應是河流泛濫之地、生態要塞，不應該進一步開發。那麼，現有的住屋該如何改善？要回答這個問題之前，讓我先談談我自己，作為一個雖然已經有十五年不住在台北卻仍視自己為台北人的規劃設計專業者，對社子島的未來的願景。

與什麼水共生？

作為一個人與自然互動關係的研究者，長期倡議以「都市設計」取代河川整治來解決水患問題的專業者，對於林欽榮副市長提出「與水共生」的社子島規劃概念，我感到欣慰。但先容我提出一個關鍵問題：在市府的概念中，與水共生的「水」到底是什麼水？如果這個「水」沒有精確的定義，就會造成亂用／濫用。

以都發局所提出的「運河社子島」方案為例，如果在都發局的觀念中，開運河就是等於「與水共生」，那這正是詞彙的亂用，因為，這不過就是徒造水景或親水環境，絕非「與水共生」觀念的真正意涵。容我不客氣地指出，在社子島開運河不但造作（必要性何在？），而且天真。社子島作為兩河下游的沙洲，表示此地乃河川淤積之地，硬開出來的水道很可能會慢慢淤積，要維持水道長期通暢，很可能得不斷清淤，那將會是一個規劃災難。

在台灣，新觀念、新名詞被亂用／濫用的情況實在太多，為了避免「與水共生」變成跟「生態」一樣被大量用來漂綠，我建議規劃專業界儘量避免使用這個不精確詞，以免成為水景／親水環境營造的代名詞。

與洪水／雨水和平共處

水景人人都愛，城市本來就愛與之共生，不需要任何新名詞來推廣。那「與水共生」的「水」到底是什麼？

我們需要學習與之共處的是，我們本來便討厭、一直與之對抗、嘗試控制並想盡快排除的洪水和雨水。

與洪水和雨水共生？！對絕大多數人而言，這聽起來完全沒有「與水共生」的浪漫，而且很恐怖！但正因為這是我們目前無法接受，在極端氣候中卻是不得不面對的現實，所以我們必須學習與之和平共處。水在都市規劃設計中的角色不只是「水景」或「親水」，「與洪水／雨水和平共處」才是最前衛的規劃思維。那麼，要如何洪水／雨水共存？以下讓我介紹「海綿城市」與「還地於河」兩個新觀念。

海綿社子島

海綿城市，近來在台灣越來越受到注目。這觀念來自於對傳統「儘快把水排掉」的都市雨水逕流處理思維的挑戰¹，認為更永續的方式是，在雨水逕流「產生的地方」就解決它：讓它被植物截留、或是滲入綠地中的土壤。一般都市水泥化程度高，不但綠地不足，街道旁扮演綠美化功能的植栽區域也無法讓逕流流入，若要現地處理逕流，就必須讓水泥城市「海綿化」，增加其吸納雨水逕流的能力，相關作法包括生態草溝、雨水花園、人工濕地、綠屋頂、透水鋪面等等。這些做法在不同的地區的主要目的不同，因而有不同的統稱。

例如，在美國，是為了減輕雨水逕流對河川溪流生態的衝擊，應而在許多地方被稱為「低衝擊開發」（low impact development或是LID）設施；在歐洲也是類似考量，但稱為「永續排水系統」（sustainable drainage systems ）；在常有乾旱的澳洲則主要是水資源考量，是「水敏都市設計」（water sensitive urban design）的一環；在新加坡則是其Active, Beautiful, Clean Waters（ABC Waters）政策中的重要角色，稱為ABC Waters 設施（ABC Waters design features）。因為目的與背景不同，在台灣要推行同樣的觀念，不宜挪用任何國外名詞（目前台灣水利界多使用美國的「低衝擊開發」，我以為不妥），我暫且將海綿城市的相關做法統稱為「都市海綿系統」（urban sponge systems）。

即便在每個地方的名稱不同，能夠吸收與並淨化雨水逕流的綠地／植栽區可視為城市「綠色基盤」（green infrastructure）的一環，因為，這些綠地／植栽區不再只有綠美化的單一功能，更肩負了逕流處理的角色，同時還可以減緩都市熱島效應；設計得當的話，也可能作為生物棲息地，增加都市生態多樣性。多功能的綠地／植栽區，跟交通道路、水電設施等一樣，也是都市生活裡不可或缺的基礎建設。

要和雨水共存，社子島人口集中的建成區可施作生態草溝、雨水花園、綠屋頂等都市海綿系統，解決社子島建成區的積水問題。整體而言，社子島要成為海綿社區相對不難，一來其大部份地區已有海綿功能；二來，社子島沒有傳統排水工程系統，地下管線也不若台北市其他地區複雜，因而提供了大規模建構都市海綿系統的大好機會。此外，正因為社子島還保有許多具備吸水功能的農地，所以，此地的農地保留有助於台北邁向海綿城市。

社子島還地於河

城市海綿系統，讓城市可與雨水和平共存，那麼如何與來自河流的洪水共存？現代人類依恃著科技進步，到處築堤束水、與河爭地，但在極端氣候的年代，連防洪技術最先進的荷蘭都已經認清水患治理沒有偏門，就是得給洪水空間，因此已改變態度，開始「還地於河」，學習與之和平共存²。台灣所面臨的水患挑戰不小於荷蘭，也應盡快覺醒。我認為，無論是整個大台北地區，或是社子島，都不應繼續陷在台北防洪計劃的防洪保護標準思維中。

林欽榮副市長曾提及，社子島部分公有地可以「還地於河」，但並未說明具體做法。若要還地於河，不但不能加高堤防，還要拆除堤防，把過去從河流那裡搶來的地還回，允許河流自由泛濫，並進行洪泛平原生態復育，讓其恢復原有的生態與水文功能。社子島那些地目可以交還，需仔細評估，但不該只限於公有地，所有的公園綠地、農地、以及為高度使用的土地，都應盡可能還給河流，能還多少地就還多少地。能夠有愈多的非住宅土地能夠容納洪水，就能減少水淹進住宅的機率。

還地於河，不代表土地不能持續作為公園和農業使用，而是這些土地必須重新設計：公園（例如島頭公園）應設計成低窪、濕地形態的公園；農地則避免其在颱風季節種植不耐水浸的作物，並設計相關補償機制，國外已有不少農地兼作滯洪區的案例可參考³。

但是，現階段社子島的農地是否應兼作滯洪區，必需考量基隆河與淡水河的水質、及其沈積物的污染物，是否會造成農地污染。此外，並非土壤已被嚴重污染的地方就不能還地於河。若社子島要發展「與洪水共存」的長期願景，那麼也須檢討此地的工業活動，會製造製造污染和噪音的工廠，應輔導其轉型或輔助其遷出。

現有住屋改造為防水建築

在暴雨頻仍的台灣，海綿城市和還地於河，只是水患治理的部分解答。都市海綿系統或許可以在傳統排水系失靈時發揮作用，避免局部淹水問題，但當降雨速度大於土壤吸收速度時，或是當海綿已吸水飽和卻仍降雨持續時，仍會淹水。此外，即便我們可以將城市中大部份的開放空間交還於河，降低水淹到居住區域的機會，但水終究是難以控制，總有一天，還是會淹到不想被淹的地方。因此，要進一步與洪水／雨水和平共存，必須讓住屋從「不能淹水」到「不怕水淹」⁴。

這裡，讓我回到前面擱置的問題：社子島現有住屋該如何改善？我以為，應全面走向「防水建築」（Flood-proof architecture）。防水建築並非新領域，在水患治理是重要的領域，屬於非工程手段的一部份。建築防水淹的方式很多，高腳屋是最基本、最傳統的做法，但千萬不要誤以為高腳屋只是落後地區或貧民窟的住屋形式，也不要認為它與都市生活不相容。

如在永遠給人現代、先進印象的新加坡，有百分之八十五的人口居住在幾乎都是高腳屋形式的國民住宅（當地稱政府組屋）；這些高層國宅一樓沒有住戶，全面開敞，不但有利通風，同時也是社區的公共空間；欣見林欽榮副市長提到這個可能性。除了高腳屋，荷蘭建築師所發展出的「兩棲屋」也是可以避免水進入住宅的建築形式，兩棲屋坐落陸地上，但淹水時可以隨著水位上升⁵。若是一般的房屋，要防水淹最簡單的做法就是低樓層不做裝潢、也不做家居使用。

與其花大錢將社子島部分地區填土墊高來防水淹、或是加高堤防，還不如將錢和精力用在協助現有居民進行防洪建築改造，如此可以讓每一戶人家都可以留在社子島、留在同一塊土地上。與其進行一個「全部打掉重做」大型開發案，讓少數建商和建築師為多數人蓋一模一樣的房子，還不如開展數百個小型的房屋改造計劃，讓許許多多不同的建築師和營造商參與，根據各個家戶的不同需求蓋出不同的房子，讓社子島的建築物都是反映當地特殊風土的「社子厝」。

可以想像一個沒有堤防、水來水去社子島嗎？這不必然是一個落後、水患頻仍的地方。在這裡，居民可以享有大量充滿豐富生態的溼地公園和田園，可以眺望兩河交匯的無敵水景，住在不怕水淹、各有特色的高腳屋、兩棲屋等各樣防水住宅，門前的街道有著充滿綠意的雨水花園和生態草溝；即便豪雨來襲時一片水鄉澤國，也無需擔心，而且不多久水就退了，這裡會淹水，但不見得會有水災。

這樣的「防災」規劃思維，與將淹水等於水災的「防洪」思維全然不同。洪水／雨水不必然會帶來不便和災害，只要我們改變認知，給它空間去，與洪水／雨水和平共存的生活也可以很現代，很宜居。

低價又宜居的社子島

一個沒有大型房地產開發、卻讓河水泛濫的社子島，地價也許不會高漲，地主會失望，民代和財團會抗議，但社子島仍可以繼續作為中低收入家庭在台北市的避風港，台北市唯一低房價又宜居的社區。

以上提出的願景很不傳統，一定會被批評為太理想主義，但是，如果台北市民願意給一個很不傳統、很不典型、不按牌理出牌的人領導的機會，為什麼不願意做更偉大的夢？與其又搞出一個破壞環境、抹除現有紋理、且可能不正義的開發案，讓社子島變得跟台北市其他地方一樣，為什麼不利用這個機會實踐新思維，創造一個尊重在地自然與人文脈絡，真正生態、正義的社子島？

當然，我所描述的那個與洪水／雨水和平共存的完整願景，不可能在短期內發生，但環境改善卻可能。社子島要改變，但社子島不需要像過去一樣，苦苦等候一個仰賴高防洪保護標準的開發藍圖。只要不追求毫無必要的大規模開發，著眼於環境改造，只要防災思維不被「防洪」困住，真正著眼與洪水和平共存，市府可以盡快讓改變發生。