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警察為何受盡委屈?——空洞口號、誤用法規與機密SOP

日前反年金改革抗爭,警方先是部署刀片拒馬、蛇籠,被質疑佈置拒馬的法源依據為何? ...
日前反年金改革抗爭,警方先是部署刀片拒馬、蛇籠,被質疑佈置拒馬的法源依據為何? 圖/聯合報系資料照

日前反年金改革抗爭,警方先是部署刀片拒馬、蛇籠,被質疑佈置的正當性為何;而在審議當天,院外發生數起肢體衝突,警方又被質疑沒有及時制止與逮捕動手民眾。

對於前者,蔡英文總統「拜託大家忍耐一下」;對於後者,警政署則是召開記者會表示將會嚴加究辦,並公佈大量「滋事民眾照片」。對此,前警政署長侯友宜則感嘆:「標準只有一個:『保障合法、取締非法、制裁暴力』,警察從太陽花後硬不起來,無所適從,政治凌駕專業。」

太陽花後,警方真的硬不起來了嗎?就在反年改抗爭的隔天,警方在處理板橋大觀社區拆遷抗爭時,就抓了三名抗爭者,「拆完前絕不放人」。面對記者詢問法源依據,則說是「管束」,「依警察職權行使法,至於哪一條,自己查」。

但即便看似軟硬自如依舊,警察總也有滿腹委屈:

有時叫警察退開,有時叫警察保護,怎麼做都有人罵,到底要我們怎麼樣?

處理抗爭事件,要同時得到對立雙方的稱讚,是不可能的。但要解決警察的委屈,面對質疑能挺直腰桿,癥結並不在強硬好還是柔性好,而是在於作為執法者的警察,在執法時是否能夠明確地有所本,並且禁得起檢驗。

圖/聯合報系資料照
圖/聯合報系資料照

空洞的口號:被掩蓋的裁量與課責

自解嚴以來,當問到警方處理抗爭的標準,標準答案就是侯前署長提到的十二字口號:「保障合法、取締非法、制裁暴力」。只要談到抗爭,從警局新聞稿到學術論文,幾乎必定以此十二字作結,出現頻率可比戒嚴時期學生作文中的「反攻大陸,解救水深火熱同胞」此一經典名言。

然而這十二字真言,不過是接替戒嚴時期睜眼說瞎話的「打不還手、罵不還口」之政策口號,沒有任何法律上的意義。其內涵之空洞,大概相當於「依法行政,謝謝指教」,對於員警於現場的判斷,毫無幫助。

民眾臉上並不會自動浮現「合法」、「非法」、「暴力」的標籤,在抗爭現場,判斷「合法」、「非法」、「暴力」的,就是擁有舉牌、蒐證、逮捕等公權力的警察。從放不放拒馬、抓不抓人,到是否揮下警棍,都不是來自於法律的神諭,而是警察自己的裁量判斷。

該口號的言外之意,就是「非法」、「暴力」的一定是群眾,警方是超然的裁決者與執行者,而不是被要求守法的對象。法律固然賦予警察裁量權限,但不代表所有的警察行為都自動內建法源依據,或是沒有發生違法裁量的可能。既然有權裁量,就有義務說明並接受課責。不認真思考己身裁量的合法性,以空洞的口號迴避實質的說明與問責,才是始終難以回應外界質疑的主因。

「保障合法、取締非法、制裁暴力」之口號,沒有任何法律上的意義。其內涵之空洞,大概...
「保障合法、取締非法、制裁暴力」之口號,沒有任何法律上的意義。其內涵之空洞,大概相當於「依法行政,謝謝指教」。 圖/聯合報系資料照

誤用的法規:憑什麼擺刀片拒馬?

這次成為焦點之一的刀片拒馬與蛇籠,其實已經在台灣街頭存在已久。或許是太習以為常,大家都忘記所謂的阻絕器材,並不是非具有殺傷力不可。在太陽花後,拒馬蛇籠長期佔據各主要機關出入口,在政黨輪替後,一度換上新採購的鐵欄杆,最近的配置則又漸有走回頭路的趨勢。

明明經常有推擠的抗爭現場,配置具殺傷力的器材,會增加抗爭民眾、路人甚至警察自身的受傷風險(特別是台灣經常將警員配置在拒馬「前」,搬運時也缺乏防護),但蔡總統仍希望大家忍耐。傳統拒馬要忍耐,加上刀片還是要忍耐,那如果通電呢?標準到底是什麼?法源依據又是什麼?

前立委顧立雄律師,在去年首次國會質詢時便就此提問:「放拒馬的法源依據為何?」當時被提出來的,是一份「各級警察機關安全防護工作實施要點」,其適用範圍為「防止敵人滲透破壞」時,可以在所防護的建築物周邊設置「壕溝、圍牆、鐵絲網、拒馬、電網」。

在該要點所適用的戰爭或武力衝突情況下,確實不需考慮器材造成「敵人」受傷的風險。在戒嚴時期,政府也的確是將抗爭者當作顛覆國家的「敵人」來看待。然而到了民主時代,包括內政部長答詢時也認為,該要點並不適用於民眾抗爭場合。那麼抗爭時防阻器材的使用準則,顯然應該另有法規。至少,不該取決於總統覺得人民該不該忍耐。

經常有推擠的抗爭現場,配置具殺傷力的器材,會增加抗爭民眾、路人甚至警察自身的受傷...
經常有推擠的抗爭現場,配置具殺傷力的器材,會增加抗爭民眾、路人甚至警察自身的受傷風險。 圖/聯合報系資料照

機密的SOP:警察機關處理聚眾事件作業程序

而顧前委員當時所提及的,還有一份長久以來,在警方的官方文書與警學文獻中廣為援用的「警察機關處理聚眾事件作業程序」。作為處理抗爭的主要SOP,警政署宣稱該作業程序是經集會遊行法所授權所訂定的。最早似乎訂定於動員戡亂時期的1988年,最新版似乎是2012年9月20日的版本。

為什麼說是「似乎」呢?因為當民間團體在法院判決中,發現警方引用作業程序作為執法依據時,卻遍尋不著本文。對此,警政署一開始是答覆「有其他作業規定」,但並未明白答覆作業程序的效力。後來則主張「該作業程序為機密,僅有部分警官可閱覽,並於必要時於勤教轉達其他警員」。而面對解密的要求,則答曰:「僅為內部事務作業程序,無涉人民權利,無須解密」。顧前委員在前述的質詢中,曾再次要求解密並公開檢討,但即便在新任內政部長葉俊榮上任後,仍無下文至今。

這份列為機密但又廣為援用的作業程序,真的只有「內部事務作業」嗎?僅僅看警大於去年出版的必修科目《聚眾活動處理學》之教科書中所引用之部分,就知道事情沒有那麼單純。

例如在該書第八章〈聚眾活動溝通疏處〉當中,介紹了作業程序的相關內容。當中首先要求警察對聚眾活動,平時就應當做好「情報佈建」,並且從事前主動介入協調疏導,以「使可能的聚眾活動消弭」。亦要求警方必要時應從預警階段,就指定專人複式監控為首者,又掩耳盜鈴似地加上「監控行為不可影響民眾權益」。

但是,集會遊行法哪一條授權了警方進行「情報佈建」、「主動介入消弭」、「專人監控」?應是站在協助民眾實踐集會自由立場的警察機關,又為何作業程序中的工作目標,會是讓民眾「別上街」?

此外,曖昧的「溝通疏處」,可能是警察上門「關切了解」,或是找幾個有力人士邀「為首者」到局裡「喝茶」,大事化小,小事化無;另一方面,也可能是與抗爭者達成默契,使其順利地與訴求對象在街頭面對面溝通,並最大限度尊重其象徵性言論。無論是哪個方向,都能找到不少實例印證,但是,誰來決定,為什麼警察可以決定要搓掉,還是要幫一把?

在此我們得到了一個令人驚愕的結論:雖然基層員警與社會大眾,大多信任上級指令與警界慣例,都有確實的法律依據。但近三十年來,實際上一直另有一份警政署自行訂定,僅有部分警官可閱覽(或拿來寫論文)的「機密作業程序」,透過警察教育與上級指令,支配了現場勤務,基層無從知曉全貌,外界也無從檢視。這叫現場員警在必須下判斷,或遭到質疑時,要怎麼拿出法源依據,告訴自己或民眾,警察該怎麼做,又為什麼?

近三十年來,實際上一直另有一份警政署自行訂定,僅有部分警官可閱覽的「機密作業程序...
近三十年來,實際上一直另有一份警政署自行訂定,僅有部分警官可閱覽的「機密作業程序」,透過警察教育與上級指令,支配了現場勤務。 圖/聯合報系資料照

以法為據 才能挺直腰桿

符合民主法治的警察行為,不應只強調「公權力硬起來」,而是要「應所當硬,軟所當軟」,而此中的判準,則應是法規而非政治意志。在第一線的警察,當然需要有一定的裁量權,但事前應有有授權明確且公開透明的裁量基準;在執勤時,所有作為都應該能釋明清楚的法源依據;事後面對質疑時,則要有具足夠公信力的調查與問責機制。即便遭受政治壓力,也能挺直腰桿,以法置辯。

然而,從反年改抗爭即可看出,目前我們在抗爭時給予台灣執「法」人員的,只有空洞的口號、誤用的法規與機密的SOP。在低度法治的現狀下,似乎方便警察行事,不只是抗爭勤務,從用槍、追車到盤查,被質疑就套用口號發個例稿,政治修辭與輿論喧嘩一番,外部始終難以問責。許多人相信,這樣的「執法」環境方便警察隨時隨地「硬起來」,有利於維護治安,以及公權力尊嚴。

但是,如果「硬起來」的依據,僅是特定長官或是政治人物的意志的話,少了法律這根脊梁骨,警察要軟要硬,還不是隨政治權力揉捏。無所適從,不知自己正在執什麼「法」,不知為何而戰的「執法人員」,除了一身疲病外,自然只剩下滿腹委屈了。

話說回來,法治殘破如此,委屈的,又何止警察?

少了法律這根脊梁骨,警察要軟要硬,還不是隨政治權力揉捏。 圖/聯合報系資料照
少了法律這根脊梁骨,警察要軟要硬,還不是隨政治權力揉捏。 圖/聯合報系資料照

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