警察為何受盡委屈？——空洞口號、誤用法規與機密SOP

日前反年金改革抗爭，警方先是部署刀片拒馬、蛇籠，被質疑佈置的正當性為何；而在審議當天，院外發生數起肢體衝突，警方又被質疑沒有及時制止與逮捕動手民眾。

對於前者，蔡英文總統「拜託大家忍耐一下」；對於後者，警政署則是召開記者會表示將會嚴加究辦，並公佈大量「滋事民眾照片」。對此，前警政署長侯友宜則感嘆：「標準只有一個：『保障合法、取締非法、制裁暴力』，警察從太陽花後硬不起來，無所適從，政治凌駕專業。」

太陽花後，警方真的硬不起來了嗎？就在反年改抗爭的隔天，警方在處理板橋大觀社區拆遷抗爭時，就抓了三名抗爭者，「拆完前絕不放人」。面對記者詢問法源依據，則說是「管束」，「依警察職權行使法，至於哪一條，自己查」。

但即便看似軟硬自如依舊，警察總也有滿腹委屈：

有時叫警察退開，有時叫警察保護，怎麼做都有人罵，到底要我們怎麼樣？

處理抗爭事件，要同時得到對立雙方的稱讚，是不可能的。但要解決警察的委屈，面對質疑能挺直腰桿，癥結並不在強硬好還是柔性好，而是在於作為執法者的警察，在執法時是否能夠明確地有所本，並且禁得起檢驗。

空洞的口號：被掩蓋的裁量與課責

自解嚴以來，當問到警方處理抗爭的標準，標準答案就是侯前署長提到的十二字口號：「保障合法、取締非法、制裁暴力」。只要談到抗爭，從警局新聞稿到學術論文，幾乎必定以此十二字作結，出現頻率可比戒嚴時期學生作文中的「反攻大陸，解救水深火熱同胞」此一經典名言。

然而這十二字真言，不過是接替戒嚴時期睜眼說瞎話的「打不還手、罵不還口」之政策口號，沒有任何法律上的意義。其內涵之空洞，大概相當於「依法行政，謝謝指教」，對於員警於現場的判斷，毫無幫助。

民眾臉上並不會自動浮現「合法」、「非法」、「暴力」的標籤，在抗爭現場，判斷「合法」、「非法」、「暴力」的，就是擁有舉牌、蒐證、逮捕等公權力的警察。從放不放拒馬、抓不抓人，到是否揮下警棍，都不是來自於法律的神諭，而是警察自己的裁量判斷。

該口號的言外之意，就是「非法」、「暴力」的一定是群眾，警方是超然的裁決者與執行者，而不是被要求守法的對象。法律固然賦予警察裁量權限，但不代表所有的警察行為都自動內建法源依據，或是沒有發生違法裁量的可能。既然有權裁量，就有義務說明並接受課責。不認真思考己身裁量的合法性，以空洞的口號迴避實質的說明與問責，才是始終難以回應外界質疑的主因。

誤用的法規：憑什麼擺刀片拒馬？

這次成為焦點之一的刀片拒馬與蛇籠，其實已經在台灣街頭存在已久。或許是太習以為常，大家都忘記所謂的阻絕器材，並不是非具有殺傷力不可。在太陽花後，拒馬蛇籠長期佔據各主要機關出入口，在政黨輪替後，一度換上新採購的鐵欄杆，最近的配置則又漸有走回頭路的趨勢。

明明經常有推擠的抗爭現場，配置具殺傷力的器材，會增加抗爭民眾、路人甚至警察自身的受傷風險（特別是台灣經常將警員配置在拒馬「前」，搬運時也缺乏防護），但蔡總統仍希望大家忍耐。傳統拒馬要忍耐，加上刀片還是要忍耐，那如果通電呢？標準到底是什麼？法源依據又是什麼？

前立委顧立雄律師，在去年首次國會質詢時便就此提問：「放拒馬的法源依據為何？」當時被提出來的，是一份「各級警察機關安全防護工作實施要點」，其適用範圍為「防止敵人滲透破壞」時，可以在所防護的建築物周邊設置「壕溝、圍牆、鐵絲網、拒馬、電網」。

在該要點所適用的戰爭或武力衝突情況下，確實不需考慮器材造成「敵人」受傷的風險。在戒嚴時期，政府也的確是將抗爭者當作顛覆國家的「敵人」來看待。然而到了民主時代，包括內政部長答詢時也認為，該要點並不適用於民眾抗爭場合。那麼抗爭時防阻器材的使用準則，顯然應該另有法規。至少，不該取決於總統覺得人民該不該忍耐。

機密的SOP：警察機關處理聚眾事件作業程序

而顧前委員當時所提及的，還有一份長久以來，在警方的官方文書與警學文獻中廣為援用的「警察機關處理聚眾事件作業程序」。作為處理抗爭的主要SOP，警政署宣稱該作業程序是經集會遊行法所授權所訂定的。最早似乎訂定於動員戡亂時期的1988年，最新版似乎是2012年9月20日的版本。

為什麼說是「似乎」呢？因為當民間團體在法院判決中，發現警方引用作業程序作為執法依據時，卻遍尋不著本文。對此，警政署一開始是答覆「有其他作業規定」，但並未明白答覆作業程序的效力。後來則主張「該作業程序為機密，僅有部分警官可閱覽，並於必要時於勤教轉達其他警員」。而面對解密的要求，則答曰：「僅為內部事務作業程序，無涉人民權利，無須解密」。顧前委員在前述的質詢中，曾再次要求解密並公開檢討，但即便在新任內政部長葉俊榮上任後，仍無下文至今。

這份列為機密但又廣為援用的作業程序，真的只有「內部事務作業」嗎？僅僅看警大於去年出版的必修科目《聚眾活動處理學》之教科書中所引用之部分，就知道事情沒有那麼單純。

例如在該書第八章〈聚眾活動溝通疏處〉當中，介紹了作業程序的相關內容。當中首先要求警察對聚眾活動，平時就應當做好「情報佈建」，並且從事前主動介入協調疏導，以「使可能的聚眾活動消弭」。亦要求警方必要時應從預警階段，就指定專人複式監控為首者，又掩耳盜鈴似地加上「監控行為不可影響民眾權益」。

但是，集會遊行法哪一條授權了警方進行「情報佈建」、「主動介入消弭」、「專人監控」？應是站在協助民眾實踐集會自由立場的警察機關，又為何作業程序中的工作目標，會是讓民眾「別上街」？

此外，曖昧的「溝通疏處」，可能是警察上門「關切了解」，或是找幾個有力人士邀「為首者」到局裡「喝茶」，大事化小，小事化無；另一方面，也可能是與抗爭者達成默契，使其順利地與訴求對象在街頭面對面溝通，並最大限度尊重其象徵性言論。無論是哪個方向，都能找到不少實例印證，但是，誰來決定，為什麼警察可以決定要搓掉，還是要幫一把？

在此我們得到了一個令人驚愕的結論：雖然基層員警與社會大眾，大多信任上級指令與警界慣例，都有確實的法律依據。但近三十年來，實際上一直另有一份警政署自行訂定，僅有部分警官可閱覽（或拿來寫論文）的「機密作業程序」，透過警察教育與上級指令，支配了現場勤務，基層無從知曉全貌，外界也無從檢視。這叫現場員警在必須下判斷，或遭到質疑時，要怎麼拿出法源依據，告訴自己或民眾，警察該怎麼做，又為什麼？

以法為據 才能挺直腰桿

符合民主法治的警察行為，不應只強調「公權力硬起來」，而是要「應所當硬，軟所當軟」，而此中的判準，則應是法規而非政治意志。在第一線的警察，當然需要有一定的裁量權，但事前應有有授權明確且公開透明的裁量基準；在執勤時，所有作為都應該能釋明清楚的法源依據；事後面對質疑時，則要有具足夠公信力的調查與問責機制。即便遭受政治壓力，也能挺直腰桿，以法置辯。

然而，從反年改抗爭即可看出，目前我們在抗爭時給予台灣執「法」人員的，只有空洞的口號、誤用的法規與機密的SOP。在低度法治的現狀下，似乎方便警察行事，不只是抗爭勤務，從用槍、追車到盤查，被質疑就套用口號發個例稿，政治修辭與輿論喧嘩一番，外部始終難以問責。許多人相信，這樣的「執法」環境方便警察隨時隨地「硬起來」，有利於維護治安，以及公權力尊嚴。

但是，如果「硬起來」的依據，僅是特定長官或是政治人物的意志的話，少了法律這根脊梁骨，警察要軟要硬，還不是隨政治權力揉捏。無所適從，不知自己正在執什麼「法」，不知為何而戰的「執法人員」，除了一身疲病外，自然只剩下滿腹委屈了。

話說回來，法治殘破如此，委屈的，又何止警察？