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焦鈞/全民吃鳳梨治標不治本?產銷失衡背後,被忽略的「糧食安全」

中國宣布禁止台灣鳳梨外銷後,蔡英文總統與農委會主委陳吉仲等人到高雄大樹區視察鳳梨產區。 圖/聯合報系資料照
中國宣布禁止台灣鳳梨外銷後,蔡英文總統與農委會主委陳吉仲等人到高雄大樹區視察鳳梨產區。 圖/聯合報系資料照

(※ 文:焦鈞,《水果政治學》作者、策略顧問公司執行長。)

每當台灣出現農產品產銷失衡問題,總是引起媒體旋風式的關注,但關注也很快地結束。遠的是前年立委選舉前夕發生的「花生之亂」,近的是仍在進行中的「鳳梨禁中」,這樣的案例都牽扯到政治——前者是地方派系,後者是兩岸關係。

縱使因政治因素讓農產品產銷失衡問題搬上檯面,但問題的真正核心「糧食安全」(Food security)卻始終被嚴重忽略,甚至也關乎「營養安全」(Nutrition security)這個幾乎不被國人關注的課題。

什麼是「糧食安全」?

聯合國農糧組織(FAO)於1974年首次對糧食安全提出定義,一直到2007年「有機農業和糧食安全國際會議」上,把糧食安全的內涵歸納為四點:糧食的可獲得性、供給能力、利用與穩定性。

在聯合國2030永續發展目標(The 2030 Agenda for Sustainable Development Goals, SDGs)中,更把如何消除貧窮與饑荒列為重要目標。英國的《經濟學人》則根據上述定義,提出所謂「全球糧食安全指標」(Global Food Security Index, GFSI),包括三大層面——支付能力、供應能力、品質與安全——與19項副指標。

也就是說,以熱量為計算基礎的糧食自給率,表達的是一國境內糧食供應來源,其境內生產與供給情況,雖非能完整表達糧食安全,但兩者之間有一定的關聯性與相對性重要。同理,自給程度高的國家如果因為其他因素導致糧食耗損,仍會產生糧食安全疑慮(如第三世界國家),反之自給不高的國家若經濟條件良好,可透過進口糧食達到糧食安全之確保(如新加坡)。

根據中研院學者張靜貞的研究,台灣的GFSI指標落後於新加坡、日本、韓國,排名約在全球30名之內。該研究也發現,台灣自2002年起農產品進口大增,導致貿易逆差逐年擴大。但由此貿易依存度的變化,與糧食自給率(Food self- sufficiency)、GFSI指標之間的關係可得知,「糧食自給率並不能完全表示一國的糧食安全,而農業貿易自由化也不會造成我們的糧食安全水準的下降」(張靜貞,2018)。

這次鳳梨事件引發的農產品產銷失衡,是外銷訂單因人為因素戛然中止,因需求減少使得供給量「可預期的」大增,其影響等同於農產品盛產滯銷一般,農產品末端市場價格必定受到波動,向下震盪。只是這回是「可預期的」供需失衡,所以政府採取霹靂手段,國人也確實發揮強大愛國心,一時之間全民吃鳳梨成為風潮。

然而,這絕非治本之道。本文特別從糧食安全、營養安全的角度視之,背後隱藏的農業政策發展問題,更值得外界關注。

從糧食安全、營養安全的角度檢視本次鳳梨事件,背後隱藏的農業政策發展問題,更值得外界關注。 圖/路透社
從糧食安全、營養安全的角度檢視本次鳳梨事件,背後隱藏的農業政策發展問題,更值得外界關注。 圖/路透社

台灣長期的「糧食不安全」問題

首先,台灣是值得從政策面鼓勵農產品出口的國家嗎?根據農委會「糧食供需年報」2018年統計數據,幾項重要農產品的糧食自給率分別如下:海產165%、稻米120%、雞蛋99.9%、花生96%、蔬菜88%、水果87%、豬肉86%、禽肉74%。以上產品的自給率數字,尚不足以正面表述糧食安全程度,但乳製品31%、糖9%、牛肉4%、玉米2%、大豆0.1%、小麥0.1%,絕對可以說是「糧食不安全」。

尤其是大豆、玉米的進口,還做為家畜、家禽的飼料原物料使用,前半段的豬肉、禽肉自給率數字,如果加計幾乎100%仰賴進口的飼料來源,該兩項的自給率數字一定會再往下修正。

從營養安全的五大基本營養要素——碳水化合物、蛋白質、脂肪、礦物質和維生素——對照上述國內農產品的自給率數字,可以很明顯的發現碳水化合物(特別是澱粉)的明顯不足。尤其當國人飲食習慣改變之後,2019年國人每年米食量僅剩45公斤,麵食則來到38公斤;與20年前相比,稻米食用量減少19.6%,麵食則增加19%,米食與麵食每年食用量幾乎呈現「米下麵上」的趨勢,已不可逆。

但麵粉的原物料小麥,其進口占比高達99.8%,這樣的「糧食不安全」卻很難扭轉。畢竟,台灣非溫帶地區,小麥種植不易,固然有社會企業或大型麵粉工廠、特定麵包坊願意支持國產小麥,但以現階段生產面積不到三千公頃、產量不足五千公噸,與每年小麥進口超過120萬公噸相比,簡直就是天文數字。

再以台灣主要進口農產品統計數據來看,穀類占9%、冷凍肉類占7.4%、油料籽實占7.4%、生鮮水果占4.3%,前五大進口水果排行為蘋果、奇異果、葡萄、桃子、櫻桃。生鮮水果的進口值破7億多美元,進口量32萬公噸,對比國產水果一年產量約240多萬公噸,雖只占約13%,但進口水果與國產水果的產值相比卻高達23%。最好的解釋是,國產水果的產品價值遠低於進口水果,從統計數據上可反應出國產水果附加價值的提升,仍有進步空間。

本次鳳梨出口中國市場受阻事件,單從2020年國內鳳梨年產量約42萬公噸,出口量45,621公噸,其中41,667公噸銷往中國;也就是說出口市場占比約10%,其中,中國市場占9.1%。

中國市場吸納台灣鳳梨一年的9%,比起「鳳梨釋迦」出口中國市場占國內生產量比達54%,看似小巫見大巫,但鳳梨被禁引發的政治與兩岸風暴,顯然超乎很多人的預期。也因此,政治判斷淹沒農業議題本質,農產品產銷失衡與糧食安全之間的重要關聯性,也就自動被消失。

2020年國內鳳梨年產量約42萬公噸,出口量45,621公噸,其中41,667公噸銷往中國。 圖/歐新社
2020年國內鳳梨年產量約42萬公噸,出口量45,621公噸,其中41,667公噸銷往中國。 圖/歐新社

中國禁鳳梨不只是政治問題

談了很多統計數據,無非是要鞏固產銷失衡問題的深層結構因素,不是搶收、收購、認購或補助的表面層次問題,而是要自問:為何出現產銷失衡?為何生產者與消費者之間會有如此大的疏離,以致每一次問題發生,都得重複相同的套路來解決?

為何出現產銷失衡?因為我們農業生產的結構面就已經出了大問題,輕忽糧食安全的戰略高度,以致放任某些農產品的生產爆增、又極度輕忽某些農產品的生產匱乏,長期下來過剩的農產品必須找出路。

可悲的是,生鮮蔬果的出口絕不是一件簡單的事,它必須有「專業領域知識」(Domain knowledge),這中間有太多太多的進出口貿易學問,非在此三言二語可以說清楚。以鳳梨來說,日本市場非常穩定,日本消費者也可以接受台灣的高品質鳳梨,但「我方就是無法穩定供貨」,單就這一點,十多年來依舊無解。扣除天候因素與中國市場的磁吸效應,農民生產端、農政單位,為何無法穩定生產供貨?實有大力檢討之必要。

回頭看產銷失衡的結構因素,全台約87萬公頃農地,真正用於確保糧食安全的僅約27萬公頃,但這27萬公頃又高度集中於水稻生產,其他雜糧作物的生產規模卻始終無法提升。進口價格偏低,是市場競爭的一個說詞,但也是藉口,從產業供應鏈來全盤解決,提升進口替代已是當務之急;而其他生產過剩的經濟作物,不勝枚舉,相信農政官員都心知肚明。如果,沒有老天爺颳風下雨「收走農作物」,大概每年每季都會出現農產品生產過剩的新聞,也就不足為奇。

小結

這次鳳梨危機除了讓大家開始重視農業、農產品之外,也是一個重新建構生產者與消費者之間關係的時機。套句目前時下的流行語,「食農教育」要怎麼推廣,恐怕得從兩者之間的相互依存、共生共榮的角度切入。農民不是為生產而生產,而是滿足生產結構與消費需求而生產。

農業生產的定義將擴大生態與永續,農產品的生產前提必須服膺糧食安全的高度,而非一窩蜂的金錢主義導向。非農業領域之人最常言:一個台積電的年產值,就超過台灣農業一年產值;但,問題是如果哪一天全球發生糧荒,可以吃晶圓嗎?糧食安全重要性,此足以矣。

這次鳳梨危機除了讓大家開始重視農業、農產品之外,也是一個重新建構生產者與消費者之間關係的時機。 圖/聯合報系資料照
這次鳳梨危機除了讓大家開始重視農業、農產品之外,也是一個重新建構生產者與消費者之間關係的時機。 圖/聯合報系資料照

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