沈有忠／四大公投的漣漪：後續選舉受影響？公投機制待改善？

（※ 文：沈有忠，東海大學政治系教授。）

此次的四大公投於12月18日順利落幕了，因為是史上第一次沒有與全國性選舉合併舉行，因此投票率僅約41%。也因為投票率偏低，四個案子皆未達四分之一的通過門檻。不僅如此，四個案子的不同意票都高於同意票，使得四個公投案沒有過關的結果，也相對有其正當性。

暫且不論這四個案子的政治影響，在這次的公民投票過程中，對公投制度本身的檢討、對各政黨之間的動員與競爭，以及對接下來的中二選區補選、林昶佐罷免案，甚至是2022年基層選舉，都產生了一些漣漪效應。

公投機制的限制

先就公投機制來說，回到公投對深化民主政治的功能性來看，公民投票被視為政府決策的輔助機制，不是也無法取代代議制度。公民投票雖然具有直接民主的意涵，但只能把問題簡化為同意與不同意，無法在複雜的政治問題中考量全局取得均衡結果。不僅如此，公民投票結果的規範性也相對有限，因此很多民主國家要不是將公民投票限制在地方層次，不然就是根本沒有此一機制。也有一些國家在是否成案的階段就透過專責單位實質審查，以降低無效公投或是刻意工具化的操弄公投。

以台灣來看，在一個高度分歧、政黨已經二元化競爭的社會中，公民投票容易成為政黨再次極化社會的工具。歷史上來看，也有很多次的公投議案無關乎具體的政策，僅是用來在選舉中動員選民的口號。

「綁大選」是提高投票率的最佳解答嗎？

此外，公投與大選分開舉行，雖然可以避免亂象，也可以避免公投成為選舉工具，但卻面臨投票率降低的問題。因為公投對事而不是對人，加上有些議案本身具有一定程度的複雜性，選民去投票的意願本來就不高。雖然已經修法將通過門檻下修為四分之一，以這次的公投結果來看，投票率的問題仍然值得關注。要提高公投的投票率有很多方法，不是只有綁大選。

綁大選所提高的投票率，是對人的選舉動員結果所致，也可能無法準確代表民意對政策的意向。若想要準確提高投票率，不妨思考不在籍投票、通訊投票、電子投票、委託投票等各種方式，降低投票成本，也降低舉辦公投的社會資源，更可以提高選民參與公投的意願。

公投的後續政治效應

接著回到政治層面來看，此次公投除了議題本身的討論之外，對政黨政治、後續幾場罷免與補選的選舉，甚至2022年的基層選舉也產生了一些影響。首先是政黨政治，這場公投到最後帶有高度政黨對決的意味，以結果和投票率來看，大致也反映出藍綠的基本盤。從投票率來推估，約有三分之一選民會在大選投票，但沒有在公投表態。

對民進黨而言，幾項重大政策得以延續，但也必須再強化和其他政黨以及社會團體溝通的努力。對國民黨來說，四項公投都沒有通過，不只是國民黨與朱立倫的重創，更必須思考過去一段時間以來，用戰鬥、對抗的監督方式，是否確實無法吸引中間選民的認同。對民眾黨、時代力量等小黨來說，則是要避免被邊緣化的危機。

接著是1月9日的中二選區補選以及中正萬華的罷免案。民進黨可以好整以暇地將動員能量從公投調整到這兩個選區，國民黨則是面臨現階段檢討公投失敗的重整危機。如果國民黨不能盡快完成檢討，並且重新調整步調，對補選和罷免來說，都將可能面對再一次的失利結果。不過以台中的中二選區、台北的中正萬華這兩個選區來說，基本盤都是藍大於綠，但也因為是補選和罷免，投票率預期也不會太高，所以這段期間的變數仍然很多。

2022年縣市長選舉對兩黨的挑戰

最後是2022年的縣市長選舉。以六都為例，公投結果在台北、台南、高雄，完整反映出了國民黨和民進黨的基本盤。桃園、台中的公投結果則是凸顯了這兩個縣市中間選民搖擺的特性。新北市在侯友宜未明確表態，加上核四就在新北市的地緣因素上，也出現了僅有核四不同意多於同意的結果。

整體來說，民進黨取得2022年較佳的一個起手式，國民黨必須調整政黨的路線、在公投失利的氛圍中重新整隊。不僅如此，侯友宜、盧秀燕在公投過程中始終低調，與黨中央選擇柔性切割，深藍選民對此極表氣憤，要如何避免分裂，或是安撫深藍選民，也是國民黨必須面對的課題。

公投結束了，帶來的問題值得我們反思公投本身的制度缺失，對政黨競爭的影響則是才剛開始。無論如何，公民投票終究帶來更多的政策討論，在一次又一次的公投實踐中，各政黨都應該負起責任，理性辯論與檢討，才能擴大公投對民主深化的契機。