民主國家之死：民選獨裁者如何溫和地侵蝕民主制度？

鳴人選書 30 Apr, 2019

▍前篇：
像你一樣的總統：摸蜊仔兼洗褲的政治素人如何摧毀民主？

司法、執法、情報機關都我的人

要更加了解民選專制者如何溫和地侵蝕制度，想像足球賽會有幫助。為了集中權力，企圖專制者必須有裁判支持，排除至少對方某些明星球員，改寫遊戲規則以對自己有利，實質上讓整個賽局不利於對手。

有裁判支持你永遠是好事。現代國家的各種機構有權威調查並懲罰胡作非為的官員與公民。包括司法體系、執法單位和情報、稅捐、監管機關。在民主國家，這些機構設計成中立仲裁者。

所以，對企圖專制者，司法與執法單位既是挑戰也是機會。如果他們維持獨立，可能拆穿與懲罰政府濫權。畢竟防止弊端是裁判的工作。但如果這些機構被親信控制，他們可以幫助達成意圖獨裁者的目標，保護政府免於可能導致失去權力的調查和犯罪起訴。總統可能犯法、威脅公民的權利、甚至違憲卻不必擔心這些濫權被調查或譴責。控制法院和執法單位之後，政府可以為所欲為。

搞定裁判給政府的不只是一面盾牌。它也是個強力武器，讓政府能選擇性執法，懲罰對手同時保護盟友。稅捐機關可能被用來瞄準政敵、商人和媒體。警察可以鎮壓反對黨抗議，同時容忍挺政府惡徒的暴力行為。情報單位可以用來監視批評者挖掘可勒索的材料。

搞定警察可以鎮壓反對黨抗議，同時容忍挺政府惡徒的暴力行為。圖為一名秘魯示威者抗議藤森獨裁。圖／美聯社

最常見的，搞定裁判的做法是悄悄開除公務員與其他非黨派官員，用親信取代他們。例如在匈牙利，奧班總理在2010年重新掌權之後，往名義上獨立的檢察署、國家稽查局、監察部、中央統計局和憲法法庭安插同黨盟友。

無法輕易清洗的機構可能以其他方法被隱晦地挾持。沒有比藤森的「情報顧問」弗拉迪米洛．蒙特西諾斯（Vladimiro Montesinos）更擅長這種事的人了。

在蒙特西諾斯指示下，祕魯的國家情報局盜錄了幾百個行賄或收賄、上妓院或涉及其他違法活動的反對黨政客、法官、國會議員、商人、記者和編輯——然後用影片勒索他們。

他也持續賄賂3位最高法院法官、2位憲法法庭成員，和「多到嚇人的」法官與檢察官，按月送錢到他們家裡。這一切都是私下進行；表面上，祕魯的司法體系運作正常。但在私底下，蒙特西諾斯幫藤森集中權力。

無法收買的法官可能成為彈劾目標。裴隆在1946年上台時，阿根廷最高法院的5人中有4個是保守派對手，其中1個說他是法西斯分子。因為擔心法院向來駁回挺勞工的法案，裴隆在國會的盟友以瀆職為由彈劾了3位法官（第四個在被彈劾前辭職）。裴隆隨即指派4個親信，法院再也不會反對他。同樣地，1997年，當祕魯的憲法法庭威脅阻止藤森總統競選第三任，藤森的國會盟友彈劾了7位法官中的3人——理由是，因為宣稱藤森企圖迴避憲法任期限制「違憲」，他們自己也違反了憲法。

無法除掉獨立法官的政府可能透過安插人馬繞過他們。例如在匈牙利，奧班政府把憲法法院名額從8人擴充到15人，改變提名規則以便執政的青民盟能一手指定新法官，然後用親信填補新職位。

在波蘭，執政的法律與正義黨在2005到2007年間有幾項提案，被全國最高的憲法事務機構——憲法法庭阻擋。該黨在2015年重新上台後，設法避免未來的類似失敗。當時，15人的憲法法庭有2個空缺，有3人是即將屆滿的國會通過但尚未宣誓就職。法律與正義黨新政府以可能違憲的手段，拒絕讓那3人宣誓，改任命自己的5位新法官。安全起見，它又通過法律規定所有拘束性的憲法法庭判決要有三分之二多數同意。這等於給政府盟友在法庭內的否決權，限制了法庭獨立制衡政府權力的能力。

搞定裁判的最極端方法是全面摧毀法院成立新的。1999年，查維茲政府召開選舉一個修憲議會，違反先前最高法院裁決，給了自己解散所有其他國家機構的權力，包括法院。最高法院擔心自己的存亡，默許裁定此舉合憲。最高法院主席索沙（Cecilia Sosa）辭職，宣稱法院「為了避免被暗殺而自殺。但是結果一樣。它已經死了。」2個月後，最高法院被解散，以新的司法最高法院取代。

然而，連那樣都不足以確保司法體系服從，所以在2004年，查維茲政府把最高法院從20人擴充為32人，用「革命派」親信填補新職位。結果有效。接下來的9年間，最高法院沒有任何判決違逆政府。

獨裁者的進化：以合法掩飾非法

在每個案例中，民主遊戲的裁判都被政府收編，提供現任者既有對抗違憲質疑的護盾，又有強大而且「合法」的武器用來攻擊對手。

一旦搞定裁判之後，民選獨裁者就能對付他們的敵人。大多數當代獨裁國家並未抹消所有異議的痕跡，就像法西斯義大利的墨索里尼或共產古巴的卡斯楚那樣。但是許多人努力確保關鍵選手——能夠真正傷害政府的任何人——被排擠、阻撓或收買而故意放水。關鍵選手可能包括對手政客、資助反對黨的商界領袖、大型媒體，在某些案例中，還有享有某種公共道德地位的宗教或文化人物。

應付潛在對手最簡單的辦法就是收買他們。大多數民選獨裁者一開始提供頂尖政商媒體人物擔任公職、恩惠、利益或直接賄賂以交換他們的支持，至少要閉嘴保持中立。合作的媒體可能獲得接近總統的特權，而友善的商界領袖可能獲得暴利特許權或承包政府標案。

藤森政府很擅長收買批評者，尤其是媒體人。到了90年代末期，每家主要電視台、幾家報社，還有流行八卦小報都收政府的錢。蒙特西諾斯付四號頻道老闆大約1,200萬美元交換簽訂「契約」讓蒙特西諾斯能控制電視台的新聞節目。五號頻道的大股東收到蒙特西諾斯的900萬美元，九號頻道的大股東拿到5萬美元以交換開除兩個知名的調查記者。在1999年底的對話影片中，蒙特西諾斯聲稱電視台的大頭們「現在都聽話了……我們讓他們簽了文件之類的……所有人，乖乖的。每天，我會在十二點半開會……我們規畫晚間新聞播什麼。」

媒體人收到蒙特西諾斯最大筆的賄賂，但他也收買政客。1998年，反對陣營收集到足夠連署，能夠強行舉辦公投決定藤森2000年能否再競選連任，議題被丟到國會，依法需要有40％議員支持才行。

理論上，反對黨有批准公投所需的48票。但是蒙特西諾斯賄賂3個議員不出席投票。其中一個路易．朱（Luis Chu）在某公寓收到情報局賄款基金的13萬美元；另一個米蓋．西西亞（Miguel Ciccia）得到涉及他旗下企業的訴訟協助。第三個蘇西．迪亞茲（Susy Díaz）同意為了「私人理由」留在家裡。 結果票數不足，讓藤森得以競選並贏得非法的第三任期。選舉結果無法讓藤森取得國會多數，蒙特西諾斯又賄賂18個反對陣營議員倒戈。

不給買就讓你跑法院

無法收買的玩家必須用其他手段削弱。老派的獨裁者經常監禁、放逐、甚至殺害他們的對手，當代專制者則傾向以表面合法性掩飾他們的打壓。因此搞定裁判才這麼重要。

裴隆時代，反對黨領袖里卡度．巴爾賓（Ricardo Balbín）因為在競選期間「不尊敬」總統被監禁。巴爾賓上訴到最高法院，但是裴隆控制了法院，他毫無勝算。在馬來西亞，90年代末期總理馬哈迪（Mahathir Mohamad）以肛交罪名利用政治忠誠的警察與掌控的司法體系去調查、逮捕與囚禁最大的對手安華（Anwar Ibrahim）。在委內瑞拉，反對黨領袖里奧波德．羅培茲（Leopoldo López）被捕，以2014年反政府示威期間「教唆暴力」罪名起訴。政府官員沒提出教唆的證據，一度宣稱那是「潛在的」。

政府也可能利用控制裁判來「合法」排擠反對媒體，經常是靠誹謗或妨害名譽訴訟。厄瓜多總統科雷亞很擅長這招。2011年，因為刊登指稱他是「獨裁者」的社論，他贏得對大報《環球報》（El Universo）的老闆兼編輯的誹謗訴訟4,000萬美元。科雷亞說該案是「解放我們美洲人擺脫最大最肆無忌憚的強權之一：腐敗媒體的一大步」。後來他特赦了老闆，但是訴訟對媒體有了強大的寒蟬效應。

艾多根與普丁的政府也以破壞性的效果玩弄法律。在土耳其，主要受害者是控制土耳其約50％的媒體市場，包括該國最多人閱讀的報紙《自由報》與幾家電視台，強大的多安雅音（Doğan Yayin）媒體集團。多安集團的許多媒體是世俗化自由派，讓他們槓上了正義與發展黨（AKP）政府。2009年，政府反擊，以逃稅罪名重罰該集團約25億美元——幾乎超過集團的總淨值。重傷的多安集團被迫賣掉旗下資產，包括兩家大報和一家電視台。全被支持政府的商人收購了。

在俄國，弗拉迪米爾．古辛斯基（Vladimir Gusinsky）的獨立性NTV電視台贏得「芒刺在背」的美名之後，普丁政府讓稅捐機關對付古辛斯基，以「財務侵占」罪名逮捕他。古辛斯基被告知一個「直接出自黑道爛片的交易：放棄NTV換取自由」。他接受了交易，把NTV交給政府控制的能源大企業Gazprom，並逃離俄國。在委內瑞拉，查維茲政府發動調查Globovisión（環球）電視台老闆吉勒摩．蘇洛阿加（Guillermo Zuloaga）的財務不法，迫使他逃出國以免被捕。在龐大財務壓力下，蘇洛阿加最後把Globovisión賣給了對政府友善的商人。