中國封殺金馬之後，再談「陸片配額制」背後的政經爭議

繼上月傳出中國方面宣布不參加今年的金馬影展後，近日又傳出香港導演杜琪峯請辭金馬獎的評審團主席。

文化部批評中國不應以政治介入文化交流，有論者也指出許多陸片將因此喪失透過金馬獎進入台灣市場的機會，因台灣向來只允許10部陸片以「隨機抽籤」的方式在台上映，除非是獲得國際影展大獎或是金馬獎者，才不受限制。¹

中國拒絕讓陸片參展，固然和近年來兩岸關係緊繃有關，但這種只隨機抽取10部申請上映陸片，給予上映許可的法律規定，背後除了文化因素，要說沒有絲毫政治考量，恐怕是不可能。甚至我們可以說，正因為有其政治因素，這樣的配額制度才得以存在至今。

台灣電影史上的配額限制

台灣對於外國電影的配額制度，原本並不限於中國，早在行政院1954年實施《國外電影片輸入管理辦法》後，就對所有外片實施配額制。當年度只允許444部外片在台上映，美國片占最大宗，共349部，且其中268部是由美國八大電影公司所分得。²

當時的配額分配是採取「協商」而非現在的「抽籤」，主管機關交由同業公會自行處理協商事宜。雖有片商對於分配結果表示異議，不過法院認為怎麼分配是主管機關的「自由裁量」，不允許提起救濟。³

配額數量隨著時間經過，並未放寬，反而逐漸減少。以美國片來說，從1954年的349部，到1970年時已降至162部，甚至到1984年更一口氣降到50部，引起美國電影公司不滿。美國政府也因此認為配額制度屬於不公平貿易，於貿易談判上直接要求台灣必須廢除配額制度。

在公平競爭開放市場的口號下，台灣於1990年代為了加入世界貿易組織（下稱WTO），同意將配額制加入談判協商的籌碼，並於2002年廢除配額制度，以及本國片、外國片的其他「差別待遇」，以符合WTO的精神。然而，這也遭到電影界人士批評，認為這麼做是讓本國市場「門戶洞開」。⁴

國片在市場上的衰落，並非自2002年才開始，而是早在1980年代就已經出現。1980年到1984年的國片數量高達552部，美其名為產量甚高，百花齊放，但反過來說，在有限的國內市場下，勢必壓縮到每部片的平均投入成本。投資人只希望用一個會賺錢的題材「以小博大」，因此當時電影界還被學者戲稱為吸引各路投機客加入的「文化大賭場」。⁵

年產百部的結果，導致國片市場品質參差不齊，繼而難以抗衡當時崛起的香港電影。香港電影為求爭取台灣市場，同意國語配音，又因為政治因素，非屬外片而不受配額限制，可以和同文同種的國片在市場上直接競爭，造成當時的電影市場凡是能夠代理到港片者，就具有呼風喚雨的影響力。

也因此，1990年代的台灣片商與其投資國片，更願意跨海去香港爭取代理權。影片台資港製的大量出現，讓台灣影片生產部門空洞化，本土電影產業至此陷入全面蕭條。⁶國片的資金來源，淪落到要由新聞局自1991年開始，提出每年16億元的「振興國片計畫」來支撐，但到1998年在市場的市占率也只有1%-2%，加入WTO後的隔年，更降到只有0.3%。⁷

台灣加入WTO後，陸片配額為何沒被廢除？

若說台灣加入WTO的代價，是廢除外片配額，那為何陸片配額並未隨制廢除呢？

戒嚴時期，台灣基於「避免統戰」等種種因素考量，一切於中國的交流全都禁止，自然沒有陸片上映的可能。隨著解嚴及雙方關係的和緩，且前述規範兩岸關係的條例制定後，基於政府機關業務需求或研究目的，或是非營利的影展，陸片才有上映的可能。

另外，透過台陸合資，在符合當年陸委會制定的《臺灣地區大眾傳播事業赴大陸地區採訪拍片製作節目管理辦法》第10條第1項，⁸對於該片的台灣地區人員擔任編劇、導演、主角、配角各不得少於二分之一的限制下，可以不被認為是「陸片」，不須另外取得特殊許可。後來受到電影《霸王別姬》在坎城影展獲得金棕櫚獎，卻因不符上述限制遭禁止上映的影響，才開放台陸合拍的電影，若有得過國際大獎或是金馬獎者，也不受限制。⁹

上述《臺灣地區大眾傳播事業赴大陸地區採訪拍片製作節目管理辦法》於2000年廢除，由《大陸地區影視節目得在臺灣地區發行映演播送之數量類別時數》取代，正式開放通過審查的陸片，可以一年10部的「抽籤方式」決定誰可以在台上映。¹⁰

雖然台灣與中國同時於2002年加入WTO，但因特殊的政治氛圍，中國始終認為台灣是其一部分，台灣的憲法亦然，雙方彼此之間並未適用WTO的相關條約，給予最惠「國」待遇，而是繼續適用《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》。也因此「陸片配額」制，仍被保存下來。

正因為中國不將台灣視為「外國」，所以儘管台灣保留了陸片配額，中國也沒有如美國一樣，以不公平貿易為由，開打貿易戰。台灣也吃定中國不會這樣做，所以樂得在後來的《海峽兩岸經濟合作架構協議》（ECFA）中，一面「不互惠」地保留限制陸片之餘，一面要求中國要開放市場，讓台灣電影可以比照國內片，在中國上映。¹¹

雖然在後來的《海峽兩岸服務貿易協議》，原本要將每年10部的陸片配額開放到15部，但受到2014年太陽花學運的阻撓，無法在立法院通過。不只主導簽立的國民黨在2016年的大選中失去政權，掌握行政、立法的民進黨也沒有要重談的意思，因此十多年來陸片配額制自然一成不變地保留下來，直到現在。

陸片配額對台灣電影產業，是否有存在必要？

這種對於外片的配額制度，其實也不是只有台灣才有。為了對抗美國好萊塢，基於保護國內文化、電影產業，不少國家都有援引WTO的「文化例外」規定。

電影承載了本土文化，保障國片，就是在保障本土文化不受外來文化入侵甚或殖民，應限制外片的數量或是播映時間。¹²台灣電影界也一直都有希望政府以此保障國片的最低上映時間、重啟外片配額、維持陸片配額的聲音。

以目前內容產業發達的韓國為例，在出口諸多韓國電影、戲劇節目之餘，韓國國內仍然保留著韓片的最低上映時間（也稱銀幕配額制）。有文獻認為，這確實提高了韓片的票房，促進了本土電影產業的發展。¹³

中國加入WTO前後，最初也只有開放20部好萊塢電影在國內上映，2012年則再增加14部¹⁴，中國的電影產業似乎已經在配額制的保護下成功發展。2013年的中國國內票房，一反去年外片超越國片的現象，取得59%的票房反超外片¹⁵。近年諸如《戰狼2》、《哪吒之魔童降世》、《流浪地球》等片，票房更超越如《復仇者聯盟》系列等好萊塢大片。

台灣的情形卻又不同，電影產業其實在戒嚴時期就已經存在，當時有年產百部國片的高產出，在解除外片配額或是允許陸片透過配額在台上映前，就因為質量不佳而遭片商和觀眾拋棄，沒落了好一陣子，期間即便政府投入預算補助，也依然如阿斗一般。

直到解除外片限額後的多年，《海角七號》於2008年破天荒創造了破5億台幣的票房，國片才頓時復甦。之後如2011年的《賽德克・巴萊》（上）（下）、《那些年，我們一起追的女孩》、《我的少女時代》等等，似乎重振了台灣電影的榮光。

以此看來，台灣電影產業的興衰，似乎和配額制度沒有關係，全以品質決定票房。在外片配額解除多年，好萊塢在台攻城掠地多年的今日，若能推出品質良好的國片與之抗衡，有必要再維持一年10部的「陸片配額」嗎？

可能還是有的，因為拍電影很花錢，國片的市場主要還是在台灣。相較於好萊塢電影，陸片講中文、文化又相近，電影界人士有將陸片視為「第二個好萊塢」在恐懼著¹⁶，同樣的題材，資本更雄厚的陸片往往比國片更有餘裕，來拍出更高品質的作品。

陸片本來就有著全球最大的中國市場在支持票房，片商敢投入資源拍攝大片，台灣票房能有多少是來自台灣電影？更不用說台灣電影產業長年以來，都得靠著政府補助維生。在資源差距的先天限制下，若完全解除陸片配額，會不會又重演1980年代國片遭港片打趴的情形，甚至回到1990年代約20年的國片黑暗期？

為了保護產業而存在的配額制，消費者願意買單嗎？

只是，為了產業的存續發展，是否就能完全正當化陸片配額制、正當化這種實質上違背WTO精神的「非關稅貿易壁壘」？關於電影界人士所仰仗的「文化例外」（比如各國為了保護當地影視產業而規定的外片配額制），世貿條約終究是交給兩國去談判解決，而既然是談判，就表示這不是「理所當然」。

只因中國不將台灣視為外國，台灣才可以享受這種「統戰紅利」，一面讓國片於中國賺取大把票房（例如國片《我的少女時代》全球票房25億台幣，台灣僅占4億，中國卻超過17億元，將近七成），一面卻以每年10部抽籤的配額限制在台上映的陸片數量。

中國可以因為政治因素抵制金馬獎，未來會不會比照美國，把台灣列為貿易黑名單？台灣總不能說佔據了歷史票房紀錄前20名的17名（剩下兩名是韓片，國片只有《海角七號》）的好萊塢電影不算文化侵略，但中國電影來台上映就要「文化例外」，否則都是「統戰」？繼續用「文化政策」包裝「產業保護」或「非關稅貿易壁壘」？

有無可能在配額制仍存在的期間內，比照韓國，將國內的電影產業盡速振興起來；甚至讓消費者相對於外片，更願意觀看國片，像中國一樣可以讓國片票房反超外片票房，才是陸片配額這個「不公平」貿易制度的存在價值吧。

• 《大陸地區影視節目得在臺灣地區發行映演播送之數量類別時數辦法》第1條第1款第1項：「大陸地區電影片進入臺灣地區數量，每年以十部為限；其類別以愛情文藝、倫理親情、溫馨趣味、宮廷歷史、武俠傳奇、懸疑驚悚、冒險動作為主題者為限……」、第2項：「大陸地區電影片獲得法國坎城影展、義大利威尼斯影展、德國柏林影展、美國影藝學院獎競賽單元獎項或金馬獎最佳劇情片、最佳導演獎者，不受前款第一項數量及類別之限制。」
• 劉現成，美國及其電影業介入台灣電影市場的歷史分析，電影欣賞，第25卷，第2期，頁40-46，2007年3月。
• 行政法院52年度判字第198號行政判例（目前廢除）：「被告官署依據外國影片限制映演小組第17次會議討論決議之原則，呈奉上級機關核示後，本於其職權，改變以前以代理權為分配依據之辦法，對於台北市影片商業同業公會將51年度分配予日本各獨立製片公司之八部輸入額，按照其會員166家平均分配辦法之擬議，予以核准，實係行政上之自由裁量。」
• 劉現成，前揭註2。
• 盧非易，台灣電影：政治、經濟、美學，遠流，頁291-292，1998年12月16日。
• 盧非易，前揭註5，頁296。
• 趙成儀，當前中國大陸與臺灣合拍電影的政治經濟分析，展望與探索，第12卷，第7期，頁74-99，2014年7月。
• 《臺灣地區大眾傳播事業赴大陸地區採訪拍片製作節目管理辦法》第10條第1項：「電影事業赴大陸地區拍片，僱用臺灣地區及第七條第一項所稱會員之電影從業人員擔任編劇及導播（演）者，不得少於該電影片編劇及導播（演）人數二分之一；擔任主角及配角者，各不得少於該電影片主角及配角人數二分之一。」
• 《臺灣地區大眾傳播事業赴大陸地區採訪拍片製作節目管理辦法》第10條第4項：「電影事業赴大陸地拍攝之電影片，獲國產電影片暨電影從業人員參加國際影展獎勵要點規定第一類國際影展影片競賽單元獎項者，不受第一項規定之限制。」
• 《大陸地區影視節目得在臺灣地區發行、映演、播映（送）之數量、類別、時數》第1條：「大陸地區電影片進口數量，每年以10部為限。每部影片之拷貝數以36個為限，其映演場所數，各縣市以8個為限，直轄市以13個為限。」
• 趙成儀，前揭註7，頁90。
• 洪灝淩，兩岸服務貿易協議對台灣電影產業影響——以文化例外出發討論，交通大學科技法律研究所碩士論文，2015年。
• 鄒宇澤，韓國電影配額制度簡史：1945-2003，北京大學藝術學系碩士論文，頁55-57，2004年。
• 許秀雲，美國電影進口配額與東西方文化交流的不平等，傳媒產業，2012年第6期，頁63-67，2012年6月。
• 歐陽思，進口片配額放寬背景下的中國電影發展之道，傳媒廣角，頁29-31，2016年。
• 洪灝淩，前揭註12。