郭鴻儀／進擊的環境影響評估（下）：如何以環評實踐參與民主？

環境當代思潮 06 Mar, 2018

好的環評，促使政府與社會、開發者與利害關係人相互理解、共同決策形成共識。圖／聯合報系資料照

上篇從環評制度的目的與功能重新梳理，並指出環境基本法必須成為政策立法的上位，提醒行政機關開發案的環評程序不應流於「個案式審查」，更因從政策立法端便進行環評。如此，方能透過政策的制訂引導個案，加速環評流程。

下篇將回顧過往公部門執行開發案的傳統思維，本文認為應建立公共參與機制，將開發案的利害關係人意見納入，不僅有利於擴大民主社會的公民參與，另方面也能有效管理開發爭議。

以下將從「公共參與機制」與「尊重在地社群」兩大面向提出想法，供各位讀者參考。

公共參與機制

環評制度企圖影響開發決策者，將環境因素事先納入決策過程考量。其中關鍵即在盡早納入在地社群或相關利害關係人的意見，強化公共參與，以廣泛蒐集與決策相關的爭議議題。

從社會影響評估（Social Impact assessment）的發展觀察，社會影響評估原是依附在環境影響評估中的一環，但隨時間變遷，國際間漸漸體認環境議題與社會議題的不同，逐漸和環境影響評估分流。在社會影響評估中，相當強調開發行為的正當性（甚至是合法性），應建立在開發行為積極被社會大眾所理解並認可（Social licence to operate）。開發決策者應努力與利害關係人建立「夥伴關係」，共同追求興利避險，創造彼此共享的開發價值。

但我國政府或私人開發單位，多仍採取傳統「由上而下」的決策模式，也就是「決策、公布、辯護」（decide, announce, defend）或「決策、宣導、公布、辯護」（decide, educate, announce, defend）。這樣的決策方式，無法提早讓多元意見進入決策過程。且決策者往往為捍衛決定並考量規劃成本，拒絕在環評程序的替代方案討論中，納入其他可行替代方案評估，喪失環評綜合考量的功能。易言之，個案環評變成單純決定應不應該進行的准駁判斷，而不是在諸多可能的選項中尋求較佳的開發方式。

當開發決策者不願意於程序中與利害關係人進行溝通，或改變其決策內容，往往也導致利害關係人採取抗爭或更激烈的反對方式杯葛開發行為，甚至阻撓環評程序進行。在不斷退回、重來，以及一次次面對利害關係人的抗爭衝突後，無疑將增加開發者更多開發成本。

參考國際上的發展模式，1998年《奧爾胡斯公約》即強調公民在環境決策上有參與決策的權利。許多國家陸續採取新的決策模式，即「會面、理解、修正」（meet, understand, modify），擴大公共參與，理解社會需求、管理爭議，進一步修正政策或方案內容。

一個開放參與的政府，願意正視外部抗爭的聲音，並將社會意見納進決策，良好的開放參與平台，讓多元意見可以交流折衝，降低社會衝突的發生，更強化政策作成的縝密性。

一個開放參與的政府，願意正視外部抗爭的聲音，並將社會意見納進決策。圖／聯合報系資料照

尊重在地社群權益

開發行為要能夠被社會大眾理解、進而認可接受，政府或開發決策者即應尊重開發行為對利害關係人（特別是在地社群）的影響。

不僅需在規劃開發行為之初，邀請利害關係人參與，提供足夠的環境及開發資訊，利害關係人在不受任何強暴脅迫的自由意志下，充分理解資訊，而溝通過程中，使彼此逐漸形成對開發行為的共識。此即自由、事先與知情的同意權的概念（Free, Prior, and informed Consent）。¹

目前我國環評實務，開發決策者仍吝於開放參與程序，對於在地社群的權益相當漠視。利害關係人無法在規劃初期提出意見，更別說參與規劃決策，開發行為的公開說明會或公聽會常流於單向宣導，環評審查成為開發者的政策辯護場域，多元意見難以提早進場，造成溝通對立的僵局，引起民間抗爭。

在涉及原住民族開發案件中，法律雖明文規定應落實知情同意權，但事實上，政府或開發單位，對於原住民族主體地位及權益均缺乏尊重。

舉例來說，如南投縣政府日月潭孔雀園開發計畫案，日月潭區域為邵族傳統領域，南投縣政府觀光處以及開發單位自規劃開發以來，未提供必要開發資訊予在地邵族族人，更未尊重邵族對傳統領域的使用。又如臺東縣政府欲在知本溼地規劃光電園區，雖然開發計畫可能毋庸進行環評，但對於知本溼地的規劃及利用，也未與在地卑南族卡大地布部落進行充分溝通。這樣的情形，比比皆是。