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郭鴻儀/進擊的環境影響評估(下):如何以環評實踐參與民主?

好的環評,促使政府與社會、開發者與利害關係人相互理解、共同決策形成共識。 圖/聯...
好的環評,促使政府與社會、開發者與利害關係人相互理解、共同決策形成共識。 圖/聯合報系資料照

上篇環評制度的目的與功能重新梳理,並指出環境基本法必須成為政策立法的上位,提醒行政機關開發案的環評程序不應流於「個案式審查」,更因從政策立法端便進行環評。如此,方能透過政策的制訂引導個案,加速環評流程。

下篇將回顧過往公部門執行開發案的傳統思維,本文認為應建立公共參與機制,將開發案的利害關係人意見納入,不僅有利於擴大民主社會的公民參與,另方面也能有效管理開發爭議。

以下將從「公共參與機制」與「尊重在地社群」兩大面向提出想法,供各位讀者參考。

公共參與機制

環評制度企圖影響開發決策者,將環境因素事先納入決策過程考量。其中關鍵即在盡早納入在地社群或相關利害關係人的意見,強化公共參與,以廣泛蒐集與決策相關的爭議議題。

從社會影響評估(Social Impact assessment)的發展觀察,社會影響評估原是依附在環境影響評估中的一環,但隨時間變遷,國際間漸漸體認環境議題與社會議題的不同,逐漸和環境影響評估分流。在社會影響評估中,相當強調開發行為的正當性(甚至是合法性),應建立在開發行為積極被社會大眾所理解並認可(Social licence to operate)。開發決策者應努力與利害關係人建立「夥伴關係」,共同追求興利避險,創造彼此共享的開發價值。

但我國政府或私人開發單位,多仍採取傳統「由上而下」的決策模式,也就是「決策、公布、辯護」(decide, announce, defend)或「決策、宣導、公布、辯護」(decide, educate, announce, defend)。這樣的決策方式,無法提早讓多元意見進入決策過程。且決策者往往為捍衛決定並考量規劃成本,拒絕在環評程序的替代方案討論中,納入其他可行替代方案評估,喪失環評綜合考量的功能。易言之,個案環評變成單純決定應不應該進行的准駁判斷,而不是在諸多可能的選項中尋求較佳的開發方式。

當開發決策者不願意於程序中與利害關係人進行溝通,或改變其決策內容,往往也導致利害關係人採取抗爭或更激烈的反對方式杯葛開發行為,甚至阻撓環評程序進行。在不斷退回、重來,以及一次次面對利害關係人的抗爭衝突後,無疑將增加開發者更多開發成本。

參考國際上的發展模式,1998年《奧爾胡斯公約》即強調公民在環境決策上有參與決策的權利。許多國家陸續採取新的決策模式,即「會面、理解、修正」(meet, understand, modify),擴大公共參與,理解社會需求、管理爭議,進一步修正政策或方案內容。

一個開放參與的政府,願意正視外部抗爭的聲音,並將社會意見納進決策,良好的開放參與平台,讓多元意見可以交流折衝,降低社會衝突的發生,更強化政策作成的縝密性。

一個開放參與的政府,願意正視外部抗爭的聲音,並將社會意見納進決策。 圖/聯合報系...
一個開放參與的政府,願意正視外部抗爭的聲音,並將社會意見納進決策。 圖/聯合報系資料照

尊重在地社群權益

開發行為要能夠被社會大眾理解、進而認可接受,政府或開發決策者即應尊重開發行為對利害關係人(特別是在地社群)的影響。

不僅需在規劃開發行為之初,邀請利害關係人參與,提供足夠的環境及開發資訊,利害關係人在不受任何強暴脅迫的自由意志下,充分理解資訊,而溝通過程中,使彼此逐漸形成對開發行為的共識。此即自由、事先與知情的同意權的概念(Free, Prior, and informed Consent)。1

目前我國環評實務,開發決策者仍吝於開放參與程序,對於在地社群的權益相當漠視。利害關係人無法在規劃初期提出意見,更別說參與規劃決策,開發行為的公開說明會或公聽會常流於單向宣導,環評審查成為開發者的政策辯護場域,多元意見難以提早進場,造成溝通對立的僵局,引起民間抗爭。

在涉及原住民族開發案件中,法律雖明文規定應落實知情同意權,但事實上,政府或開發單位,對於原住民族主體地位及權益均缺乏尊重。

舉例來說,如南投縣政府日月潭孔雀園開發計畫案,日月潭區域為邵族傳統領域,南投縣政府觀光處以及開發單位自規劃開發以來,未提供必要開發資訊予在地邵族族人,更未尊重邵族對傳統領域的使用。又如臺東縣政府欲在知本溼地規劃光電園區,雖然開發計畫可能毋庸進行環評,但對於知本溼地的規劃及利用,也未與在地卑南族卡大地布部落進行充分溝通。這樣的情形,比比皆是。

臺東縣政府欲在知本溼地規劃光電園區,涉及卑南族卡大地布部落的原住民族知情同意權落...
臺東縣政府欲在知本溼地規劃光電園區,涉及卑南族卡大地布部落的原住民族知情同意權落實。 圖/作者提供

下一個里程

我們能走多遠,取決於我們看得有多遠。政治人物的目光是放在下一次選舉,還是國家永續發展的將來?

我國擁有的豐富自然資源以及生態環境,執政者必須更具宏觀的角度,依據國家環境治理的願景目標,擘劃清楚的發展藍圖,藉由健全的環評機制予以實踐,持續朝向資訊完善、透明且開放的政府。

尚且,開發者更需懂得尊重在地社群,開放公共參與程序。好的環評,促使政府與社會、開發者與利害關係人相互理解、共同決策形成共識,環評不但是經濟發展重要的基石,更是實踐參與民主、落實人權保障的重要平台。

  • 文:郭鴻儀。環境權保障基金會專職律師。

  • 此概念原發展自聯合國原住民族權利宣言,以及國際勞工組織第169號公約。我國原住民族基本法第21條亦有明文規定,在社會影響評估中擴大知情同意權的精神應及於開發行為的在地社群。

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