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沒有配套的「山林解禁」,只是另一波亂象的起點

位於台東的嘉明湖為熱門登山景點。 圖/作者提供
位於台東的嘉明湖為熱門登山景點。 圖/作者提供

對我國登山活動而言,「山林解禁」政策是一個里程碑;但就像登山活動一樣,假如我們就此原地踏步,永遠也不會有抵達終點的一天。客觀來看,這個政策只是個大方向的原則宣示,其中還有一項非常重要的概念尚未建立,亦即山域活動管理的指導原則。

從臺灣登山史不難發現,政府直到2019年解禁之前,對山域活動皆採消極、封閉的態度。這是因為國民政府遷台之後,為防共產黨於不易掌控的山區組織活動,於是嚴行封山禁令,即便是70年代起以百岳為目標的臺灣登山黃金年代,都必須要透過社團向警政單位申請入山,未申請者一律被冠上「爬黑山」的汙名標籤。久而久之,制度文化深入民心,反倒妨害了國際上登山活動首重的自由精神,本末倒置。

去年,行政院長蘇貞昌在「向山致敬」記者會上表示,過去的「封山」政策是錯誤的,今後要以五大主軸開放山林。同時,2020年又被訂為「脊梁山脈旅遊年」,顯示政府對推行山域觀光不乏興趣。但關鍵的議題猶未解決——臺灣山域管理的框架,尤其是以百岳為主的高山路線,並非是站在「訪客 (visitor)」的立場而設計。

2020年為「脊梁山脈旅遊年」,但政府的山域管理框架仍非以「訪客 (visitor)」的立場而設計。
 圖/鳴人堂提供
2020年為「脊梁山脈旅遊年」,但政府的山域管理框架仍非以「訪客 (visitor)」的立場而設計。 圖/鳴人堂提供

值得借鏡的兩大指導原則

臺灣的國家公園制度沿襲自美國,兼具保護和遊憩兩種功能,但針對後者的法規卻是極為落後。

而另一個山域主管機關——林務局,主要權責在於林業,遊憩方面的管理集中於國家森林遊樂區和自然步道,針對以外的地區卻是鞭長莫及。例如最近上新聞的嘉明湖「戒茂斯」替代路線,因並非遊樂區、也非列管的自然步道,即是處於法律上灰色地帶的例子。

就我研究的美國管理體系而言,無論是國家公園或是林務署(Forest Service),只要是官方需要評估或分析轄區內荒野地帶的遊憩活動和自然環境衝擊,皆會以兩個核心原則來通盤檢討。順帶一提,美國的荒野(wilderness)是於法有據的公有地,臺灣則尚無類似定義,所以我們只是要從中學習管理的精神所在:

  1. 在什麼時候,持續性的休閒使用會讓訪客所追求的體驗品質降低?
  2. 在什麼時候,休閒使用會對自然資源造成不可接受的影響?

上嘉明湖的替代道路「戒茂斯」,因非列管自然步道,現處於無法可管的狀況。 圖/作者自攝
上嘉明湖的替代道路「戒茂斯」,因非列管自然步道,現處於無法可管的狀況。 圖/作者自攝

就拿最近上新聞的嘉明湖妹池為例,假如以美式管理精神視之,由於當前未有總量管制,連假期間路線上出現的巨大露營人潮有破壞環境之虞,尤其是在高山環境,許多人為影響需要更長的時間才能復原,更別說是大自然無法分解的垃圾。

這些人潮以及所帶來的影響,包含群聚、噪音、排遺、垃圾、異味、燈光等等,對於我們前往深山所尋求的體驗有其一定程度的傷害,且衝擊到該處的自然生態。例如包伙食的協作可能會隨意傾倒廚餘,吸引野生動物前來,改變牠們原有的生活習性。

管理單位若是得知此事,應當排遣專業人員前往現勘調查並提供報告說明,再與地方社群溝通、聽取專家學者意見之後,撰寫詳細的計畫書並進一步執行——因為保護自然資源和訪客體驗是管理者不可逃避的責任。然而,當場景切換回臺灣,我們只見臺東林管處怨嘆:無法可管。

事實上,官方不是不想管,而是被落後的體制給限制住了。登山者跟業者中不乏富有環保意識的人,只是連假時期的遊憩壓力太過驚人,我們面臨的情況是,即使10人中只有1人環境素養不足,也會留下可觀的破壞後果,更不用說是環保觀念不一的從業人員。

嘉明湖妹池近日因巨量的登山客造訪而有環境衝擊之疑慮。 圖/作者自攝
嘉明湖妹池近日因巨量的登山客造訪而有環境衝擊之疑慮。 圖/作者自攝

混沌不明的使用者群體分類

另一個落後的實證,就是連基本的使用者群體統計資料也付之闕如。常理來說,政府施政必須要有數據為輔,才能精細管理各類遊憩活動。

常在臺灣登山的人們都知道,山域活動占最大宗的是自組隊伍、商業隊伍、社團協會隊伍,但以現行的管理框架來說,所有人皆一視同仁,雄兔腳撲朔,雌兔眼迷離,根本沒有官方定義能讓我們知道山屋、營地的使用者群體人次與比例。同樣的窘境也反映到消防署的山難統計上,假如分不清群體之間的差異,如何能擬定對策?

群體分類的重要性之一,在於合理分配有限的公共資源。每逢周末連假時期,熱門登山路線上的山屋、營地空間可謂僧多粥少,商業隊伍和自組隊伍競相搶位,衍生出許多問題。

舉例來說,一般民眾不知申請山屋的訣竅,與熟門熟路的業者相比較處於劣勢。另外,山屋實際上是拿納稅人的錢所建,國際上體制成熟的地方皆會要求帶隊業者負起更大的責任,像是協助教育客戶、保護環境的契約義務,或是回饋一定的收益作為管理費等。

反觀臺灣,登山嚮導或協作服務,都可能在政府的不作為之下大行「成本外部化」,比如將屬於公共財的山屋變成營業場所,卻不用付出相應的責任,或是將救難直升機當成免費的撤退工具,起因都是因為目前缺乏列管的法源。

治本之道並非遙不可及,只是需要中央政府協調立法,明確定義何謂「商業行為」,以作為基本的分辨方法。仿照國外體制,此可為商用授權制(commercial use authorization),可為專營制(concession);或是以新型態觀光活動視之,依《發展觀光條例》定義的旅行社為基準(只是目前觀光局仍認為登山活動不關他們的事,有待觀察)。

一旦業者和政府有了正式的契約關係,就可以藉此蒐集數據,描繪不同訪客的輪廓,進一步定義安全、環保、公共資源使用方面的責任和義務,不只為往後的妥善管理鋪路,也為國家的高山觀光奠定基礎。

目前我國沒有官方數據能讓我們知道山屋、營地的使用者群體人次與比例,難以做為未來施政改革依據。圖玉山排雲山莊。 圖/作者自攝
目前我國沒有官方數據能讓我們知道山屋、營地的使用者群體人次與比例,難以做為未來施政改革依據。圖玉山排雲山莊。 圖/作者自攝

解鈴還須繫鈴人,政府有其不可逃避的責任

少了位居核心的原則,任何施政將因多頭馬車所困,缺乏統一化的標準;即便地方管理單位有意妥善管理,卻是心有餘而力不足。中央政府有責任透過修法、立法,訂立山域管理的核心指導原則,方能雁行不失序,施政有所依。

山林解禁確實是一大進步,但自由與開放的背後,依然藏著許多不為公眾關注的沉痾。再一次,臺灣的山林被推向了保育與遊憩的十字路口,我們面臨的課題還有很多,以下只列出其中少許:

  1. 由中央政府建立山域活動的管理指導原則;
  2. 針對遊憩使用定義臺灣山域,擬定不同的山屋發展策略;
  3. 透過服務型山屋為大眾提供舒適、安全的登山體驗,並最小化人為活動衝擊;
  4. 定義山域商業行為,包括嚮導服務、協作服務、包餐伙食服務等,並以契約關係管理;
  5. 承上,區分使用者群體並統計人次;
  6. 針對周末連假的遊憩峰值採取特別管理措施。

政府是要改弦更張,還是繼續逃避責任,我們必須要仔細觀察下去。同時,我們對於山林的遊憩觀念也需要自我革新:完全不留痕跡是不可能的任務,但我們能夠最小化這些痕跡;假如造訪一地的人次過多,山友與業者展現出的公德心不一,我們就需要仿照國外的服務型山屋模式,或是預約付費制露營區的模式,透過集中管理來最小化衝擊。

無論跟隨商業隊伍的腳步,或是自行組隊上山,我們都必須嚴以律己。另一方面,政府宣布山林解禁,那麼兼顧遊憩與生態就是政府的絕對責任。我們扮演好自己的訪客角色,政府也必須扮演好自己的管理角色,不能淨是說自己無能為力,將責任推回給不守規矩的民眾,讓經年累月的問題繼續存在下去。

如今,國賠法的緊箍咒已從公家單位的頭上摘除,我們應該期待政府拿出魄力,重新以積極、服務、管理的角度審視我們的遊憩活動與自然環境,別再一廂情願的放任事態自由發展,重蹈覆輒。

這不是危言聳聽,看看早期的嘉明湖,到近年一個個暴紅又不堪使用壓力的網美景點——眠月線、水漾森林、小溪營地——再到雪霸一把火燒出的垃圾和協作倉儲問題,再到層出不窮的商業團與自組隊搶位競爭,我們就能清楚意識到,這些問題擺著並不會自行消失。

小結

也許你會問,不就是爬山而已,何必費這麼多力氣管理、監督?其實答案非常簡單,不久的將來,同一條步道上會行走著我們的下一代子孫,我們要留給他們一個更好的自然環境,讓他們對對這塊土地有所情感聯結?還是留下一個髒亂的環境,讓他們嘲笑我們的愚蠢?

我相信問題的答案,已經在我們的心中。

假如造訪一地的人次過多,山友與業者展現出的公德心不一,我們就需要仿照國外預約付費制露營區的模式,透過集中管理來最小化衝擊。 圖/作者自攝
假如造訪一地的人次過多,山友與業者展現出的公德心不一,我們就需要仿照國外預約付費制露營區的模式,透過集中管理來最小化衝擊。 圖/作者自攝

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