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免費的陷阱:為何廉價的山域活動,是保育與遊憩的雙輸?

山林解禁後,中央政府撥下7.1億元的預算,數字乍聽十分可觀,但其實背後仍有許多變數。 圖/鳴人堂提供
山林解禁後,中央政府撥下7.1億元的預算,數字乍聽十分可觀,但其實背後仍有許多變數。 圖/鳴人堂提供

大家有沒有想過,現在山裡面的亂象是從何而來?對我來說,大眾化只是原因之一,其實還有第二個原因:免費的陷阱。

無論是山林本身,或是其中的公共資源,例如步道和山屋等,民眾向來都當成公園一般的存在,也就是建設、維護成本出自納稅人的錢,使用則是無償。2015年,國家公園一度曾傳出入園要收費的消息,隨即引發民間強烈反彈,顯示使用者付費的概念尚未為大眾所接受。

放眼寶島美麗的山林,大抵也只有高山農場、國家森林遊樂區等地需要強制收取費用,而廣受人民歡迎的登山健行活動目標,像是百岳以及位於中級山的熱門景點,無論是位於高山型國家公園或是國有林地,共通點就是申請免費或費用低廉。

然而步道塌了要人修,山屋破了要人補,這些費用也就如同公園一樣,落到了管理單位的肩膀上。但跟公園大為不同的一點是,登山步道不只蜿蜒漫長,避難山屋皆坐落於偏遠山區,使得工程和後勤任務的難度倍增。更別說目前台灣尚無直升機可供運補,必須要依賴高山協作用純人力的方式揹運,重量動輒突破驚人的100公斤大關。

2019年山林解禁之後,中央政府撥下7.1億元的預算,意欲大幅改善山域的基礎設施。數字乍聽之下十分可觀,但如果單純只是仰賴中央作為經費來源,其實背後仍有許多變數。第一,如果中央之後不再撥款,試問地方管理單位該如何以有限的預算繼續維護設施、提升服務?第二,人人知道政局變化無常,如果行政院長換人或政黨輪替,不幸將此議題打入冷宮,難保山域政策不會再度成為孤臣孽子。

所以我主張:我們應有條件地實施使用者付費,賦予管理單位提升軟硬體服務的工具與職責,邁向遊憩品質導向的國際主流模式。

我們應有條件地實施使用者付費,邁向遊憩品質導向的國際主流模式。 圖/鳴人堂提供
我們應有條件地實施使用者付費,邁向遊憩品質導向的國際主流模式。 圖/鳴人堂提供

為何免費的最貴?

觀察美國與加拿大國家公園的體系,其實是將入園者當成客戶看待,他們不只要付費入園,更會在停留期間透過消費挹注地方社群,也就是說美加系統的訪客會帶來經濟效益。

眾所皆知,國家公園的概念源自美國,被稱為「美國最好的點子」,發展至今已有近150年的歷史,其中如大峽谷、優勝美地、黃石國家公園等,更是成為了舉世聞名的明星景區,一年的訪客量可達數百萬人次,總經濟效益上看數百億美金之譜。在強勁市場需求驅動之下,園方有著莫大的責任妥善保護自然資源,並平衡遊憩使用所帶來的衝擊,畢竟如果吸引客戶前來的景觀遭到汙染或是破壞,無異於自砸招牌。

反觀台灣的山林遊憩兩大主管機關——國家公園和林務局,由於長期在健行活動上維持廉價或免費的模式,訪客缺乏可統計的經濟貢獻,對於政府與社會就只能以兩字形容:亂源。

美加的國家公園並非像台灣一樣100%靠著稅金支持運作,所以必須保障自己的財源,例如入園費、使用費、私人捐獻、企業合作等。從這個角度切入,一切就真相大白了!美加將國家公園當成「國家品牌」來經營,本地或國際觀光客是他們的客戶,對國家或地方經濟皆有實質貢獻。滿意的客戶會加強口碑,吸引更多人蒞臨消費——這個道理,路邊小吃店的老闆都相當清楚。

我們現在最大的問題就是:政府長期獨尊保育,漠視戶外遊憩的需要與環境影響,結果卻反過來戕害了保育的基本使命,導致雙輸的局面。

圖/城市山人提供,鳴人堂製
圖/城市山人提供,鳴人堂製

世界皆然的旅遊問題

山林解禁將屆一周年,不巧今年搭上國旅爆發的列車,使得戶外亂象頻傳,網路上經常可見到反諷式的「台灣最美的風景就是人」,或是「現在沒有陸客可以怪罪了」等評論,顯示民眾已經意識到國民素質參差不齊的問題。

然而,那些每年訪客量上達百萬,吸引無數國內外觀光客的國家公園,其實也遭逢一樣的挑戰:垃圾、排遺、搜救等一項都不少,量級更是遠遠超過我們。那麼管理單位的態度是如何?很簡單,雖然訪客是亂源,但他們是有產值的亂源。

最初我國建立國家公園時,由於山地管制嚴格、訪客數量有限且開發程度低,官員自然不會如美國人一樣重視國家公園應發揮的遊憩功能,所以注意力都放到了生態保育上。但就算當時看來是合理的決策,往後卻陷入了體制僵化的泥淖,沒有跟隨著時代變化調整腳步,造就了現在我們看到的各式山域亂象。

那麼,時代的變化是什麼?簡言之,人人皆可為登山客的時代來臨了。國旅大爆發、報復式出遊為何會苦了台灣山林?正是因為人民益發將登山健行視為「旅遊」的選項之一,而起草自蔣經國主政時期的戶外遊憩管理制度卻還在原地踏步,才會有這樣的結果。

若是眼界放寬一點,納入轄下已有多個熱門山域景點的林務局,例如眠月線、加羅湖、松蘿湖、嘉明湖、能高越嶺道等,更是如此——林業至上,遊憩體制卻十分匱乏,面對社會大眾的巨大需求,許多地方連最基本的總量管制措施都因為沒有法源而付之闕如,可見一斑。

攝於嘉明湖畔。 圖/聯合報系資料照
攝於嘉明湖畔。 圖/聯合報系資料照

付費制的入門介紹

觀察各登山路線每逢周末連假的盛況,我認為台灣的登山健行活動已成賣方市場,受設施承載量的限制,長期處於供不應求的狀態。有此市場需求存在,除了重新設計、原址擴建熱門路線上的避難山屋,也要導入民營化和使用者付費制,放眼長遠的「環境維護」之上。

美國與加拿大不似歐洲阿爾卑斯山脈模式(例如瑞士、日本)一般,具有發展完善的山屋系統,反而注重荒野的保存和訪客的獨立自主精神(但可以有商業隊伍)。核發憑證需要收費,並不是為了提升服務,而是為了補償行政管理和保護園區資源方面的費用,例如裝備、補給品、軟體更新、處理預約的僱員和管理員勤務所需之支出等。

至於服務型山屋系統則是以民營為主,像是瑞士高山俱樂部(SAC)擁有的153座山屋,或是日本各地山小屋的業者。前者的主要收入來源是付費會員(一年約80-100瑞士法郎),以及自營的旅遊行程及課程;後者則是國家有償出租公有地,由經營者負起步道和山屋設施維護的責任。

熱門的嘉明湖山屋群即有類似的模式,只不過是台東林管處委託民間業者協助管理山屋和營地,未有經營之責;而排雲山莊則僅僅是將供餐服務委外經營而已,竟然就排斥山友於室內自行炊煮,顯示尚有許多方面值得細究。

圖為瑞士高山俱樂部(SAC)的Monte Rosa山屋。 圖/維基共享
圖為瑞士高山俱樂部(SAC)的Monte Rosa山屋。 圖/維基共享

結語:沒有付費,即是沒有責任

我們都同意自然環境需要保護,但寄望於國民素質是緣木求魚,垃圾依然會在山林中累積、山屋與營地周圍的地雷區會越來越大,還有散落四處的小白花。教育是一條長遠的路,但除了總量管制之外,規範面的改善也可即刻進行。

目前的免費和低價模式,固然降低了登山的經濟門檻,但管理單位的預算有限,又該如何處理遊憩帶來的人為衝擊?再者,雖說國家公園和林務局皆有義務保護自然環境,但官方卻對遊憩產生的負面影響無計可施,顯示政府對這方面的權責歸屬並無精確定義,充其量就是上新聞之後,畏懼上級壓力才派員處理的亡羊補牢,若是不靠著使用者付費賦予責任,歷史仍會不斷重演。

當然,我們也可以指望中央政府繼續慷慨解囊,源源不絕地為100%公帑支持的管理單位輸送銀彈。這是一個辦法,但全民願意為登山旅遊化製造的問題買帳多久,就是未知數了。為了長遠的將來,我支持「羊毛長在羊身上」——為了維護山林公共資源和處理遊憩帶來的負面環境衝擊,我們需要使用者付費。

若是不靠著使用者付費賦予責任,歷史仍會不斷重演。 圖/鳴人堂提供
若是不靠著使用者付費賦予責任,歷史仍會不斷重演。 圖/鳴人堂提供

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