如果我們覺得這是一個問題：「審議民主」為何在公投裡缺席？

許恩恩 16 Dec, 2021

今年9月，剛進入疫情的趨緩時期，「開放政府週末論壇」找來教育部青年署公共參與組的科長與談。青年署長年推動如「青年好政 Let’s Talk」計畫，累積多年的人才培訓課程，以及審議民主觀念推廣素材，因此成為該場座談分享的重點。科長在簡報後段，寫到她對於青年政策參與的個人觀點：「民主需要練習，”Let’s Talk” 就是一種公民參與的練習。」

該場活動的匿名討論區，立刻就出現了一則提問，質疑「難道審議民主只是練習？」

當然，推動執行「參與式預算」（作為一種審議式民主的模式）的人一定會說當然不只是練習，都已經有實實在在的預算金額跟運作規範在推動的事，怎麼會只是練習？

可能在一些人的心中，還相信或期盼著「審議民主是一個代議民主的補充，試圖讓公民更積極、直接地影響政策，也希望公共政策的形成過程有更多說理與溝通。」 ¹並以為「更『重大』的政策應該也要有審議式民主的方法來做，討論的過程與結論要對政策有一定的影響力」。而我能夠想像，在今年，想到公共政策、說理溝通，很難不想到的一件事：公民投票。

我們的審議民主只是「扮家家酒」？

在提到公投之前，先回到9月的場合，我必須為青年署辯護：以法定權責而言，名為青年署，就一定是以青年培力、教育推廣目的為主；雖然他們看起來是公部門內最常講「審議民主」的機構，但各項計畫中討論的主題所對應的政策，都隸屬於各自不同的主管機關。如果要以崇高的「審議民主是為了補充代議民主的不足，讓公民更直接地參與政策制定」理想來檢視，指責青年署計畫「只是練習」，並不公平。練習、培力本身就已是目的，何況我們有可能忽略其中比例較低、仍間接影響政策的可能性。

然而，我能理解那名匿名發言者，想要表達（雖然是錯位地指涉在教育部青年署的科長）對審議民主的期待與失落的感受。因為不只是 "Let’s Talk"，有太多以「審議民主」之名的活動，至少從目前的眼光回看，都沒有實際而直接的政治影響力，彷如「練習」、「扮家家酒」；而這根本的原因，就是過去近十幾年來「審議民主」具現在人們面前時，往往以學術計畫、標案為單位，或是委外、附加（即使看起來不是）的活動現身，跟政策所屬部門沒有直接、具課責性的關係，或是那樣的關係只有在極少數時候才被凸顯出來。（當然，我必須承認，參與式預算幾乎自成一個體系，也成為許多人對「審議民主」的想像，尤其是在地方政府所開啟的政治機會及其貢獻與侷限，本文暫無法處理；這題甚至可上溯至「以審議模式為單位」的時代輪替所帶來的影響力斷裂，亦超出我能處理的範圍。）

若真要談民主國家的權力，我國政府架構內，確實並沒有一個真正專責於政策溝通的機構與堅固的制度（最接近的也許是行政院的《開放政府聯絡人實施要點》，但那也偏向實驗性的試點性質，拘束力並不高，何況那還要在有執掌開放政府政委的前提之下才可能正常運作）。因此，抱持審議民主理想的人們，很難不在長年的經驗與記憶中感到失望落寞，因為各種名為審議民主的事情，都很難「不只是練習」。

這其實是古老的爭議了。多數人在想到「審議民主」時，若是持比較正向的觀點，確實就是以一種民主實驗、民主練習的心態，用一種小規模、小範圍的研究計畫或政府預算，以及某幾種特定的模式，去做政策討論的「練習」，留下某種更理想化的民主樣態的可能性。而若以實際政治及政策權力為指標，持比較負向的觀點，可能會把審議民主視為一個有高度道德正當性的扮扮家家酒，甚至在某些組合之下會被批評為如「政策背書」、「開放洗白」的工具。

然而，中央政府層級的組織結構如何可能避免此種弊病，又或者在現行選制與課責機制底下，是否真的適合容納具有更大政治影響力的審議民主銜接的決策機制，由於可以參照的案例多來自歐洲國家或各國地方政府，倒也很難快速地對這題有簡單的回答，也超出這篇文章的能力範圍。

陶博館第二次推動參與式預算提案，關心鶯歌陶瓷的民眾不分縣市都能參與提案，每案可獲得十萬元執行費。圖／陶博館提供

不只是練習：民主審議成為公民日常

我認同的是，就算跳脫了青年的框架，練習仍然重要。而無論公部門或民間，這也正是許多人在努力的事。此外，無論是教育文化推廣、社區、草根性的引導，或轉換為各種名稱的溝通場域打造，許多非營利機構以及審議民主的實務工作者，能夠做到的是把「民主審議的關懷」化為不同場域的實際行動，營造好的理性言說環境。現在，審議民主在台灣，比較像是「用審議民主的精神」、「用審議民主的方式」去實踐，而較無以此概念工具來挑戰（或僅僅是想像）去補充代議民主、參與介入重大政策討論過程的路線了。

但偶爾聽到像是「難道審議民主只是練習？」這樣的問題，在不同的時間點，例如，公投之前，聽到這樣的問題，還是會愣住一下。試想，民主實驗、理性化民主樣態的可能性，拉高論述層次的文本，可能還是非常重要，因為「用審議民主的精神／方法」去做事的實務工作者（我可能勉強稱得上是其中一員），或許並無餘力去回應一個想像中可能存在的困惑：「審議民主跟公民投票，該不該有什麼樣的關係呢？」

又或者，我們可能就必須接受，「因為公投的題目沒有變成一個標案或研究計畫（遑論制度），所以跟審議民主沒有關係。」這個答案吧。

「反事實」的推想：公投跟審議民主的另類可能

我總覺得該有人試著回答這個問題。

林國明的研究在回顧早期審議民主導入的模式「公民會議」時，曾經引用哈伯馬斯（Jürgen Habermas）說「公民審議所創造的結果是一種「影響力」（influence），而非「權力」（power）。」²其實，我的確還是看到不同單位、縣市、非營利組織的人們嘗試努力在創造這種公共參與的「影響力」；甚至也有一些單位與零星的工作者，仍試圖在公投之前將今年的題目以小規模的審議民主操作來進行討論。

但在以直接民主精神所誕生的「公民投票」這題面前，政黨政治導致輿論市場狹窄，各種嘗試都容易受到扭曲操作的困境底下，或許，我們需要的仍不僅僅是各點工作者們努力累積的小規模實作；或許，即使我們接受了「因為公投的題目沒有變成一個標案或研究計畫（遑論制度），所以跟審議民主沒有關係。」這個答案——在推動審議民主這麼多年、也有那麼多學術研究跟實踐案例的累積之下，仍然有人能夠不畏嘲諷地做一種「反事實」的推想練習：公投與審議民主之間有什麼另類可能，而那種可能，又是在什麼條件底下，才有機會實現。

這種在實務場域幾無空間的難題，想像中一個更好的民主圖像，或許該交由有理論取徑、有研究方法、有機構資源而且也有實作經驗（接過各種標案跟研究計畫），懂得如何倡議及詮釋「審議民主」的學者們，或是更有上層視野的人去回答吧。當然，前提是，如果我們覺得這是一個問題：「審議民主」為何在公投裡缺席？