居家檢疫是「拘禁」嗎？疫情下的司法考驗與《提審法》適用範圍

吳忻穎 22 Feb, 2022

自新冠疫情大流行以來，我國的防疫措施向來在世界各國以嚴格著稱，長達兩年的嚴管措施，使得我國在染疫數字上有著神話似的奇蹟，據報載，如此嚴厲的邊境管制與隔離措施，導致桃園機場受災慘重，去年旅客數只剩下2%左右，預估舉債金額將破百億，成立公司11年來首次瀕臨破產。

面對長期邊境嚴管政策，單純以度假為旅行目的的外國旅客固然可以選擇不要來台灣，台灣居民也固然可以選擇不要出國度假，但是有些人員——例如：旅外工作者、在台工作的外國人、留學生、航空與船舶工作業者等——卻是因職業必須出入境的群體。

地球村的時代，台灣不可能自絕於所有班機之外，不管客機或貨機都不可能——現實上，我國先天欠缺自然資源條件、全球化的時代也需要人員往來互通有無，因此仍然需要航空從業人員為我們開通世界的大門，舉例而言，我國防疫極需的疫苗，亦依賴班機送往台灣。

然而，邊境嚴管措施之下，卻使得許多機師長期「關」在防疫旅館而無法與家庭團聚¹，且因長期無法回家，心力交瘁，嚴重影響飛安之虞²。機師工會質疑這種對於人身自由拘束的措施，本質上是後疫情時代的一種新型態「拘禁」措施，並質疑其正當性與合理性，遂自去年底發動「提審運動」，卻全被桃園地院認為該防疫措施不屬於「拘禁」而裁定駁回。

此外，亦有其他認為自身已經康復且可提出PCR陰性證明、質疑14日隔離必要性之民眾，向台北地院聲請提審，惟台北地院在沒有經由上級審確認最終法律見解之情況下，於去年8月發新聞稿「提醒」民眾雖然可以聲請提審（此部分見解與桃園地院不同），但提審法院「不」審理行政處分之合法性。

直到今（2022）年1月21日，台北高等行政法院111年度行提抗字第1號裁定改變了司法實務上長期以來積非成是的混亂見解，認為此類措施屬於提審法上之「拘禁」，且亦必須對於下隔離拘禁命令的行政處分合法與否進行實質審查。

《提審法》的規定

《提審法》第1條第1項規定：「人民被法院以外之任何機關逮捕、拘禁時，其本人或他人得向逮捕、拘禁地之地方法院聲請提審。但其他法律規定得聲請即時由法院審查者，依其規定。」同法第2條第1項規定：「人民被逮捕、拘禁時，逮捕、拘禁之機關應即將逮捕、拘禁之原因、時間、地點及得依本法聲請提審之意旨，以書面告知本人及其指定之親友，至遲不得逾二十四小時。」

就該法的適用範圍——「逮捕、拘禁」——一般民眾的刻板印象可能侷限於偵查機關（檢察官或司法警察）出於調查犯罪而為之拘提、逮捕等強制處分，司法實務在舊法時期也多採限縮解釋限於因犯罪嫌疑而被逮捕拘禁之人。但修正後於2014年7月8日施行之新法，實現大法官釋字第392、708、710號解釋之精神，只要是人民的人身自由遭受法院以外的任何機關剝奪時，不論是否因為犯罪嫌疑被逮捕、拘禁，本人或他人都可以聲請提審，請求法院即時介入審查行政機關剝奪人身自由行為是否合法³。

在新冠疫情期間，經衛生福利部疾病管制署以行政處分令入防疫旅館或其他特定場所實施居家檢疫之防疫措施的人民，是否可以依照《提審法》聲請提審之途徑進行權利救濟，此為（後）疫情時代的「特殊產物」，面對這種新型態的行政行為所產生的新興法律問題，過去一年來我國各地法院見解不一——然而，這些不一致的見解，凸顯的可能是我國地方法院法官對於《提審法》修法目的與精髓的誤解，或在民粹氛圍下面對抗多數困境的躊躇不前。

地方法院過去一年來駁回提審聲請之理由

桃園地方法院111年度行提字第2號行政訴訟裁定⁴認為「旅館並非公權力處所，想走就走，只是要罰錢」，以及「已受理二、三十件國籍航空機師同類聲請提審事件，均遭桃院駁回確定在案等理由」，認為此防疫措施不屬於《提審法》第1條所謂的「逮捕、拘禁」而駁回提審之聲請⁵。

台北地院2021年8月27日新聞稿則指出，受到隔離治療、隔離檢疫及居家檢疫之行政處分的民眾「得」聲請提審，似乎認為此等措施依然屬於《提審法》第1條所謂的「逮捕、拘禁」。但台北地院話鋒一轉，認為對於該措施的前提行政處分是否有瑕疵，必須尋求訴願、行政訴訟的救濟措施，否則在行政處分未經撤銷前，仍為有效之行政處分，無法經由提審程序予以審查。

台北高等行政法院的標竿見解

台北高等行政法院今年1月21日的111年度行提抗字第1號裁定打破了去年一整年來各地院的見解，而參考德國聯邦憲法法院見解，認為「只要法院以外其他機關經由公權力措施，違反人民之意願，使其人身在非短暫的時間內，受拘束於一定侷限的空間，無從依其意願離開受拘束的空間，致其人身向各方移動的自由均受限制，達於人身自由遭剝奪的程度」，均屬《提審法》上所謂「法院以外任何機關的拘禁」。

至於拘禁的場所不只包含國家興建或管理的公共設施，也包含民間營運或人民自己的居所。而所謂「違反人民意願使其人身自由受剝奪的強制措施」，也不只施以有形物理性的拘束，也包含經由處罰制裁之心理強制，例如如果離開該特定場所就必須被罰鍰，都屬於剝奪人身自由的拘禁。

因此，台北高等行政法院匡正下級審（桃園地方法院）所謂「旅館而非公權力處所」、「僅有罰鍰之財產上不利益」的不切實際見解。也就是說，台北高等行政法院認為防疫主管機關要求人民住在防疫旅館，否則將被裁處罰鍰的行政處分，當然屬於《提審法》所謂的「拘禁」。

至於提審法院的審查範圍，台北高等行政法院亦在該裁定理由中明確指出：

提審法院應在審理程序中，針對行政機關決定及實際執行剝奪人身自由措施之法律依據、原因與程序是否符合相關法規要求等問題，進行全面性審查，包括逮捕、拘禁執行行為前有基礎處分者，例如下命隔離拘禁，也應就該基礎處分的合法性一併審查。否則，忽略基礎處分合法與否之審查，無從審認剝奪人身自由之「原因」是否屬法規許可之範圍，也不能實質發揮即時有效司法救濟的功能，誠非憲法上開規定所設提審制度的意旨。至於提審程序在憲法的預設上，既要達成「即時」的司法救濟功能，審理程序固有高度的時間壓力，審查密度雖難與一般行政訴訟本案訴訟程序相比擬，但受理提審聲請法院仍應在「即時」與「正確有效」之間，尋求適當之平衡，在職權調查原則之客觀舉證責任下，督促當事人，尤其是逮捕、拘禁機關，善盡其等協力義務，俾於逮捕、拘禁之法律依據、原因及程序等之合法性全面審查，方得適切體現提審制度所寓上述憲法意旨。

申言之，台北高等行政法院的以上見解，實際上已經明確駁斥上文所述之台北地院新聞稿的消極見解，而認為法院應該主動、實質審查防疫主管機關行政處分是否有瑕疵，例如做成該行政處分的程序是否正當、所依據的事實是否有理由，並且要求主管機關盡到說明的協力義務，如果法院調查後認為程序不法、理由有誤而構成違法的逮捕、拘禁，那麼法院就應該釋放當事人。

後疫情時代的「抗多數困境」中，司法不能迴避的任務

自新冠疫情以來，我國立法者選擇以粗糙的立法模式，以模糊的構成要件授予指揮中心無邊無際的權力，例如：《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》第7條「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施」，但對於所謂的「應變處置或措施」對人權侵害的範圍卻沒有具體的標準與限制；《傳染病防治法》同法第58條第1項第4款授權主管機關拘禁人身自由，卻對於標準、期間、詳細之處置方法沒有更加明確的法律規範，全憑主管機關少數人自行決策，也因此導致日前發生防疫旅館群聚感染後，「召回」198人，報載「在所有報告出爐前，採取較嚴格隔離措施」等漫漫拘禁的混亂狀況。

甚至觀察台灣這兩年的法律狀態，相較於《刑事訴訟法》對於犯罪嫌疑人／被告的權利保障與對於偵查機關權力的節制，指揮中心等防疫主管機關的行政行為對於人們的通訊監察、行政處分對於人身自由的拘束、甚至近來傳出集中檢疫所「檢查飯菜」的實質搜索措施，顯得範圍無邊無際，但法定要求卻比《刑事訴訟法》寬鬆。

這也打破了法律人長期以來一直認為《刑事訴訟法》上的（對受無罪推定保障的被告的）「強制處分」、（對有罪判決確定之受刑人的）「刑罰」是基本權最嚴重干預的想像——原來行政機關的行政行為，可以做出比《刑事訴訟法》更大範圍、且嚴重影響所有人民生活的干預措施。

可以說，這一兩年來，最常發動實質通訊監察且無須法院令狀的，不是調查犯罪的檢察官或司法警察，而是防疫主管機關；可以實質拘禁人民超過憲法「24小時」門檻但毋庸法院裁定或審查的，不是調查犯罪的檢察官或司法警察，而是防疫主管機關；可以對於受拘禁人民進行實質搜索的，除了監獄以外，還有防疫主管機關，然而前者是對有罪確定的受刑人與監獄管理措施，後者卻是對沒有任何犯罪的無辜人民。以筆者擔任檢察官將近四年的經驗而言，也不曾對於這麼多的民眾進行通訊監察或拘禁行動。

在過去一年多來，相較於德國數以萬計不服防疫措施的爭訟案件（德國法院原則上固然尊重行政專業，但並未放棄法治國原則的最基本要求，在審查行政機關各類行政行為的案例中，已經形成一定的專業慣例）⁶，我國司法機關對於我國的防疫措施，可以說是一再退讓到幾乎全面棄守，甚至在台北高等行政法院上述裁定之前，面對拘禁一連數日的嚴重人身自由限制，地方法院連「訊問與給予陳述意見機會」之提審大門都不願意開啟，更拒絕審查行政處分的合法性；加上指揮中心長期以來在法務部門弱化下，透過諸如小編製圖、記者會口頭宣達指令等行政行為的不明確（定性不明）、朝令夕改、標準不一，更使得民眾難以尋求法律救濟⁷。

在疫情初起之時，由於人們對於病毒處於無知的狀態，因此恐慌乃人性之必然，對於行政機關，給予較高的應變彈性空間。但迄今已經超過兩年，隨著越來越多的實證研究、疫苗的研發與施打，許多國家亦即將採取放鬆甚至逐步取消管制的決策⁸，我們不再處於無知狀態。

而隨著時間的推移、科學家與人們對於病毒知識的完備、疫苗的普及，司法對於行政行為的審查態度也應該有所調整。誠然，我國社會對於民主與法治尚未形成堅強的人權國與法治國之「傳統」，人民也時常忘記威權時代的教訓，因此，容易在特定聲量的煽惑之下形成欠缺理智的民粹聲浪，自私地認為「犧牲少數人」可以換取自己對於安全感的虛偽想像，滿懷自信地相信「反正匡列不到我」、「應該不會輪到我被隔離」⁹，如果司法要對於挾帶網路聲量的行政行為採取審查，或與行政權提出相反的意見，可能會面臨嚴峻的抗多數困境。

然而，所謂的民主，仍然必須以實質正當的法治為基礎，時時刻刻本於實證基礎與跨領域專業知識衡量利弊，並避免過度犧牲少數權利，才不會淪為多數暴力。而司法權的本質，其使命正是審查行政權的決策，是否違反正當法律程序、是否過度犧牲少數人權利，因此天生就不能迴避抗多數困境，司法人員必須具備被討厭的勇氣。如果一味怯懦，將會讓立法權和行政權食髓知味——立法繼續怠惰，只顧著作秀和政治鬥爭，不好好審議法案，造成法制面的蒼白；行政權則繼續在法制蒼白的寬泛授權下，透過大內宣和大外宣製造虛假的網路民意聲量，又以此聲量脅迫司法權。

是以筆者認為，台北高等行政法院111年度行提抗字第1號裁定，之所以有資格被稱為我國後疫情時代標竿見解的原因，在於裁定理由最後一段耐人尋味且對於我國司法實務具有啟發性的伏筆：

原審法院受理類似系爭處分之拘禁衍生的提審聲請事件，應依法發提審票進行提審之即時司法審查救濟程序，已如前述，縱使相類提審事件繁多，原審法院審理工作負擔異常繁重，其辛勞可想而見，也令人敬重。但由此亦可見受類似系爭處分拘禁之人民，遭拘禁處分剝奪其人身自由，期待藉由提審制度，得以當面使法官聆聽其對拘禁處分不服之意見，進而獲得即時有效司法救濟的殷切期盼，更顯示人民對中立、客觀之法院扮演基本權保護者的信賴與寄望。不論類似之提審聲請，經實體司法審查後有無理由，縱或多屬實體核無理由的類似程序重複進行，受理聲請法院仍得依法適當考量傳染病防疫特殊情況致解交或迎提之困難，善用遠距影音傳輸設備（此可參酌司法院頒布之遠距開庭操作手冊、司法院網站上遠距開庭之行政指導等），為人身自由受剝奪者，提供提審的即時有效司法救濟，以忠實履踐法治國憲政體制下基本權保護者的角色定位，不負人民期盼。

DW 中文 - 德國之聲，新冠肺炎：被「清零封關」拆散的人們。

NOWnews 今日新聞：獨／機師集體聲請提審　北高行認證5+9居檢「拘禁」無誤：聲請提審之機師主張：「他已注射兩劑AZ，抗體檢測陽性，且執勤及國外住宿期間，完全受限於拘禁地點且身著適當防護裝備，風險係數與機場人員、中華電信員工、隔離病房的護理師與醫師等人員相比，已善盡防護與防疫責任，返國後仍須實施「5+9」居檢及加強版自主健康管理與外界隔離，而在五天居檢期間仍遭公司派飛，導致他長期無法回家，心力交瘁，嚴重影響飛安。」

關於修法沿革與背景的詳細說明可參見財團法人法律扶助基金會網站之說明：胡宜如（2015），提審法新制簡介。在該介紹中，論者亦指出「傳染病防治法的強制隔離」亦屬於提審法之適用範圍。

即本文首揭台北高等行政法院以111年度行提抗字第1號裁定之原審裁定。

NOWnews 今日新聞：獨／機師集體聲請提審　北高行認證5+9居檢「拘禁」無誤。

Deutscher Richterbund, Die Justiz hat sich in der Corona-Krise bewährt: „Nach mehr als einem Jahr Pandemie ist festzustellen, dass sich der Rechtsstaat bislang bewährt hat. Im Umgang mit den Schutzmaßnahmen herrscht in den Gerichten eine professionelle Routine.“

關於我國防疫法制蒼白，以及與通訊保障監察法等法規扞格的問題，參見拙作：〈法官吹哨「簡訊實聯制」遭不當利用，問題在於台灣防疫蒼白的法制面〉、〈為防疫去法治？以「行政命令」拒本國人入境，有什麼問題？〉；在行政機關防疫政策中，法務部缺席的問題，亦早在2020年便有批評意見例如；姚崇略，〈法務部不應在防疫作戰中缺席〉；姜長志，〈武漢肺炎防疫大戰：那些被我們遺忘在清朝末年的法律部隊〉。