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廖庭輝/不公的新歷史共業:柯市府大彎北段商業宅「就地合法」爭議

台北市都委會於本月11日通過大彎北段商業區使用許可方案。圖為台北市長柯文哲。 圖...
台北市都委會於本月11日通過大彎北段商業區使用許可方案。圖為台北市長柯文哲。 圖/聯合報系資料照

台北市都市計畫委員會於本(7)月11日再次審議中山區都市計畫通盤檢討案,並通過大彎北段商業區使用許可方案,市府提出的修正版本包含全區可住商混合、調降回饋金等。換句話說,引發爭議的大彎北段商業宅,最後是由違規者宣告勝利

這些違法土地使用分區的商業宅,在商業區中違法將其蓋為住宅使用,通常是以一般事務所請照,再違規二次施工為住宅格局。因商業使用的容積率與建蔽率都遠比住宅區高1,使得成本得以下降,建商從中牟利。另一方面,由於實質上是違法使用,雖多年來並未查緝,但仍有政策風險,房價因此比周遭住宅區更加便宜,吸引僥倖民眾購買。

「就地合法」,不該是市府的唯一選擇

大彎北段已違規20年以上,歷經多任市長漠視放任,對目前台北市政府而言的確是燙手山芋。高達1,678戶的違規戶,怎麼處理都很麻煩,因此早在2015年時,台北市都發局就對此案做了一份檢討報告

當時台北市政府有兩個處理方案:A方案仍然維持「一般商業區」的土地使用組別。而既然是商業區,那麼就必須改為商業使用,且辦妥商業登記或空置,並經權利關係人提出申請改課非住家用稅率,也就是課徵營業使用的3%房屋稅,而非單一自住的1.2%。

這個方案的思路是盡可能保持規定,依法行政。雖然實際上市府並不會去現場查核是否真正作為商業使用,但並沒有將目前的違規商業宅就地合法,即便基於壓力無法一步到位,未來也可以透過其他行政手段,封鎖新的商業宅繼續出現。由於商業宅並沒有在此方案當中合法,繼續存在只是因為有意無意的「查核不周」,在房產交易上就產生了「政策風險」,也相對較難提價出手。

B方案為台北市政府最後拍板定案的選擇,做法是變更土地及建築物使用組別,全區皆允許住商混合,只要這些商業宅住戶繳納回饋金,就可以就地合法。不僅如此,由於全區都改為住商混合,因此尚未開發的地區,未來也可以合法興建為住宅使用。

但目前台北市政府採取的B方案,內部卻存在許多問題,很可能造成各種不可逆的後果

大彎北段都市計畫圖。 圖/台北市都發局
大彎北段都市計畫圖。 圖/台北市都發局

「就地合法」,形同獎勵違法者

實際上,柯文哲自己也知道目前的違規商業宅不只1,678戶,而是2,000戶以上,只是有部分商業宅繳納的是營業使用的3%房屋稅,在稅徵資訊上難以辨別。

如果採取B方案,這群人未來即為最大的受益者之一。他們只需等待目前被辨識出的1,678戶繳交回饋金,並且成功讓全區改為住商混合後,再申請修改自己的房屋為住家用房屋即可。另一個受益者則是尚未開發的土地擁有者,在分區使用改變後房地價必定可以進一步上漲,他們即可以光明正大建設獲利。

為什麼房地價必定可以進一步上漲?對於房地產投資而言,是否為一個好的投資物件,其中一項重要因素就在於政策風險。如果一個物件具備政策風險——因未來政策改變,或是查核加強而無法作為原用途使用——就會反應在價格上。如內湖五期重劃區中,合法的住宅區比起違法的工商混合區,平均房價每坪高出10萬

因此,B方案最重要的爭執點在於回饋金的多寡。如果回饋金無法具備懲罰性質,甚至連抵銷掉差價的功能都沒有,那麼對於當時貪小便宜、購買違法商業宅的住戶而言,就能夠獲利退場;而對於在意政策風險,循規蹈矩購買合法住宅區的民眾,則顯得極為不公平。如果法律不但不懲罰違法,反而讓違法者得以獲利,形同鼓勵,叫合法民眾情何以堪?

那麼,台北市政府目前制定的回饋金是多少呢?從2018年時回饋金由每坪最高18萬元,不斷受到民意壓力調降,到11日定拍板時降為為每坪5.2萬元。但2015年時台北市都發局的報告明明寫著要以「商娛區及住宅區價差為基礎(約每坪10萬至48萬元)」,很顯然這樣的回饋金完全無法抵銷差價,變相鼓勵違法。

效仿作用與都計專業的崩壞

這種毫無懲罰,反而形同獎勵的就地合法,在未來極有可能產生效仿作用。畢竟類似大彎北段的個案不只一個,此案優先處理,僅是因為其戶數特別多,利益糾葛較大。未來如內湖五期等個案,是否也會要求比照辦理?

此外,對於早先違法的投資客,是否又會讓他們更加食髓知味?即便是原有住戶就地合法,也應當付出合理的回饋金,抵銷掉可能因此獲利的機會,而不是如市場喊價,越喊越少。

更何況從根本而言,這次的分區調整也可能造成各種都市計畫的專業問題。都市計畫當中進行住宅區、商業區等分區評估時,即必須將各分區所需要的設施、環境承載力等因素加以考量。

住宅區所需要的交通承載力、汙水處理能力、公園等公共設施比例,都與商業區、娛樂區等分區不同,這也是住宅區的建蔽率與容積率往往低於商業區的原因。房子不是蓋得越高越好,如果一區容納過多住戶,會造成生活品質大幅下降,甚至成為嚴重的交通問題節點,影響周邊區域。

在不到半個月前的7月2日,台北市政府都發局還公布了「大彎北段違反都計法裁處作業原則」,也就是以A方案為主的處理方式。短短幾日之內就改弦易張,並大幅退讓回饋金,請問北市府真的做好準備了嗎?是否進行過分區變更的影響評估?北市府對此應該負責任向市民交代整體規劃,但目前仍未看到相關說法。

2018年5月,遭台北市政府開罰的「大彎北段」住戶舉布條抗議。 圖/聯合報系資料...
2018年5月,遭台北市政府開罰的「大彎北段」住戶舉布條抗議。 圖/聯合報系資料照

公平和防弊,作為解決歷史共業的前提

實際上,以目前房屋持有稅極低的情形來看,若採取A方案的營業用3%稅率,多出來的房屋稅也並不高昂。更何況根據柯文哲的說法,大彎北段商業宅僅有16%的家戶為單一且自住(稅率1.2%);如果持有3戶以上非自住者,房屋稅甚至為3.6%,比營業用稅率還高。那麼為什麼住戶如此反對A方案,而要求就地合法呢?

因為住戶其實心知肚明,如果這種違法的狀態持續下去,長遠下來對他們來說是十分不利的。不僅僅是市府可以溫水煮青蛙,逐漸將該區恢復商業區使用,更在於一旦政策風險消除,高達84%的非單一自住戶可以有更多轉賣獲利的選擇。因此對他們而言,最好的模式即是就地合法,而且回饋金越低越好。

的確,台北市的房價很貴,違法的商業宅十分吸引人。但實際上以該區地段房價而言,正如柯文哲所言「今天那些被我們特赦、大赦的,也不是窮人」,絕大多數都是早在一開始就得知違法還抱持僥倖心態、又期待法不責眾的購屋者。我們難道要保障炒房、保障都市計畫整體性破壞所造成的生活機能下降嗎?

小結

因此,針對此次爭議,台北市應該說清楚以下幾件事:

  1. 採取計畫變更,允許大彎北段住商混合,是否有經過整體評估?改成住商混合的必要性為何?有無生活機能上的衝擊對策?原有的商業區又為何需要取消?
  2. 關於採取就地合法的回饋金是如何計算出來的?又是根據什麼樣的原則進行計算?是否有充分比較周遭合法房價,以防治違法獲利嗎?

  3. 可能會有部分住戶逃過回饋金的繳納範圍,如某些違規商業宅是無法從稅徵資料當中呈現的,很有可能會在合法後才申報其為住宅,而未來對大彎北段的開發也同樣可能避過繳納回饋金。台北市政府對此是否有對策,以達成公平課徵的目的?

本次的大彎北段透過都市計畫變更,要求支付變更回饋金即就地合法的做法,看似務實解決問題,但回饋金計算方式一再下修,如此「重重舉起輕輕放下」,不僅導致分區管制無法落實原規劃目的,更變相鼓勵不肖業者繼續劍走偏鋒、違規使用,再要求比附援引,導致分區管制失能的嚴重後果。

土地使用分區違規使用,不僅大彎段而已。呼籲台北市政府應更謹慎、公平地全盤思考,針對已違規者加重課稅,以示懲戒。畢竟如果解決一個歷史共業的方式,是製造下一個歷史共業,恐怕誰也無法接受。

2017年12月,大彎北段商業宅住戶若不辦理商業登記,市府將開罰,住戶到市府抗議...
2017年12月,大彎北段商業宅住戶若不辦理商業登記,市府將開罰,住戶到市府抗議。 圖/聯合報系資料照

  • 文:廖庭輝,社會住宅推動聯盟研究員。
  • 本文感謝OURs都市改革組織常務監事、中華民國地政士公會全聯會榮譽理事長林旺根老師給予指導。
  • 更多OURs都市改革組織:WebFB

  • 違法商業宅興建的一般商業使用分區建蔽率為60%,住宅區為40%;而容積率為200%,住宅區為160%。

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