彭揚凱／幾個數據看台灣合作事業發展的核心問題

OURs 都市改革組織 12 Aug, 2021

憲法中明文宣示國家應主動積極協助合作事業發展，實際上卻「王小二過年，一年不如一年」。圖為2003年台中市聯合計程車合作社為計程車消毒防治SARS傳染，保障乘客及司機的安全。圖／聯合報系資料照

談到台灣國民經濟發展，有一個被載明於憲法但被長期忽略的基本國策，那就是「合作事業」。

我國憲法第十三章（基本國策）第三節（國民經濟）的第145條明訂：「合作事業應受國家之獎勵與扶助」。諷刺的是，在憲法中明文宣示國家應主動積極協助的標的，實際上卻低度發展，且「王小二過年，一年不如一年」。

本文將從現況切入，釐清當下問題何在？進一步從國際經驗與台灣趨勢，重行省思合作事業的正當性與必要性此。

台灣合作事業發展如何？

對應於憲法「獎勵與扶助」合作事業的目標，我國訂定《合作社法》¹，其立法目的為「健全合作制度，扶助推展合作事業，以發展國民經濟，增進社會福祉」。然而，就實際實施狀況而言，則遠不如人意。可從以下兩組合作社的數據做觀察：

一、合作社嚴重低度發展

以2019年數據，我國現有合作社場數為3,891間合作社，相較於企業約152萬家、非營利社會團體約6.7萬單位²，落差之大可見一斑。

二、合作社數量持續衰退

2013年，全國合作社場數為4,559間，而到2019年³，則縮減至3,891間，短短六年內少了668社。就合作社社員數，從2013年的325萬4,662人，下滑至2019年的271萬6,154人⁴，六年減少53萬8,508人。

為何憲法明訂要「獎勵與扶助」合作事業，卻出現合作社低度發展且持續衰退的現象？我們認為有以下具體成因：

未受重視且日趨邊緣化：首先，合作事業並未受政府重視，甚至可以說是邊緣化。最顯明的是作為該業務中央主管機關內政部的作為。其掌管全國合作事業推展管理，但轄下相關人員編制竟僅有十人⁵，頂多只能處理日常低度性的行政管理事宜。
若對比於同屬發展國民經濟的「經濟部中小企業處」，晉用人力達113人（2018年），更可看出合作事業在政府施政順位的邊緣化。至於地方政府更不用說，多分派於社會局處下，屬行政兼辦性質，量能更低。
另外，從經費預算也可印證此一觀察，據統計自2004年後，內政部投入合作事業預算宛如溜滑梯一路下滑，從4,960萬縮減至2020年的544萬。綜上，可謂是「要人沒人、要錢沒錢」，合作事業當然積弱不振。

獎勵與輔助形同具文：再者，憲法的「獎勵與輔助」目標，具體落實於《合作社法》時，卻淪為宣示性質，換言之，「獎勵與扶助」形同具文。可由以下幾個面向探究：
先看內政部，依《合作社法》第7-1條：「中央主管機關為推動前項業務，並落實合作社之獎助，應設置合作事業發展基金」。雖法令明訂，但該條文自104年通過至今仍「尚未落實」，理由是說沒有預算，且成立基金，主計處方面有諸多意見。在合作社相關協助機制，內政部僅提供成立前的法令諮詢服務，以及非常有限的事務費補助⁶。

那其它中央部會呢？依《合作社法》第54-2條規定：「中央目的事業主管機關辦理前項業務，得視需要，訂定有關合作社業務經營之輔導、管理、獎勵及其他應遵行事項之辦法」。然實際上，多數並不認為「合作事業」跟它有何關係，據了解，目前僅有農業、計程車與原住民合作社⁷訂有相關輔導辦法，其餘類型則完全沒有。

這樣的「獎勵與扶助」符合憲法意旨嗎？或許有人會說聊勝於無，那我再舉個對照例子。為協助中小企業發展，經濟部成立了「中小企業信用保證基金」，截至2018年，共提供超過710萬件信用擔保，保證金額達13兆3千億以上，融資達17兆9千億餘⁸。該基金除融資外，另提供中小企業多樣「獎勵與輔助」模式，如輔導類、補助類、投資類、融資類、獎項類、諮詢類、新創與社創類的事業形態，種類與力度之多令人稱嘆，對比之下合作事業猶如棄嬰。

發展合作事業真的重要嗎？

延續前述的說明，有一個更為根本的議題需釐清，先不論憲法規定與否，我們要問：發展合作事業真的重要嗎？

合作社始於18世紀歐陸，動力源於當時工業革命下勞工投入不敷生活的困境。於1844年，英國蘭開夏郡（Lancashire）一間棉紗廠中28位勞工，組成了「洛奇代爾公平先鋒社」（The Rochdale Equitable Pioneers Society），是合作社發展的歷史的起點。其模式很單純，成員共同投資開了家小型的合作商店，為自己及其他人提供物美價廉的生活用品。

從這樣簡單的初衷開始，合作社歷經百餘年的發展，已發展成為全球性、數量眾多、類型多樣的合作事業體系。據國際合作社聯盟（ICA）估算，目前全世界總共有約三百萬個合作社，超過十億人是合作社社員，其中最大的三百家合作社在2019年的總營業額約為兩兆美元。另依國際工業及服務業合作社（CICOPA）調查顯示，全球至少有2.79億人在合作社部門就業，等於合作社雇用大約全世界10%就業人口。

鑑於合作事業在改善貧困、提供就業的重要性，聯合國於2000年的「千禧年宣言」中，特別強調合作社組織的重要性；緊接於2001年聯合國第56屆大會通過「創造有利於合作社發展環境準則」報告，呼籲各國應視合作事業為「夥伴關係」，在行政與法治給予支持。甚而，2016年聯合國教科文組織基於「合作社分享共同利益的理念與實踐」，將其登錄為無形文化遺產。

對照上述合作事業的國際發展狀況與價值觀點，不得不說我國憲法第145條的「獎勵與扶助」主張絕對算是先進。但問題是，我們的政府從未理解合作事業在經濟與社會的潛力與重要性，憲法規定淪為馬耳東風，讓合作事業陷入無間地獄。

合作社是台灣需要第三條路

依ICA的定義：「合作社乃是基於共同所有及民主管理的企業體，為滿足共同的經濟、社會、文化需求與願望，而自願結合之自治團體」。短短一段文字，就將合作社的價值（自願結合）、特徵（共有民主企業體）與目的（滿足共同需求）完全點明。

我們真的該思考，如何因應面對高齡少子化、孤獨化、貧富差距擴大的社會趨勢，以及社群需求樣態多元等課題？要求利潤至上的企業縫合矛盾恐不符現實，而寄望政府高度介入供給補貼易難以為繼。相較前二者，合作社提出了一種讓民眾藉由自我組織（self-organized）、平等互助、共同經營模式來實現經濟與生活之改善的可能，當是我們要積極拓展的第三條路。