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彭揚凱/幾個數據看台灣合作事業發展的核心問題

憲法中明文宣示國家應主動積極協助合作事業發展,實際上卻「王小二過年,一年不如一年」。圖為2003年台中市聯合計程車合作社為計程車消毒防治SARS傳染,保障乘客及司機的安全。 圖/聯合報系資料照
憲法中明文宣示國家應主動積極協助合作事業發展,實際上卻「王小二過年,一年不如一年」。圖為2003年台中市聯合計程車合作社為計程車消毒防治SARS傳染,保障乘客及司機的安全。 圖/聯合報系資料照

談到台灣國民經濟發展,有一個被載明於憲法但被長期忽略的基本國策,那就是「合作事業」。

我國憲法第十三章(基本國策)第三節(國民經濟)的第145條明訂:「合作事業應受國家之獎勵與扶助」。諷刺的是,在憲法中明文宣示國家應主動積極協助的標的,實際上卻低度發展,且「王小二過年,一年不如一年」。

本文將從現況切入,釐清當下問題何在?進一步從國際經驗與台灣趨勢,重行省思合作事業的正當性與必要性此。

台灣合作事業發展如何?

對應於憲法「獎勵與扶助」合作事業的目標,我國訂定《合作社法1,其立法目的為「健全合作制度,扶助推展合作事業,以發展國民經濟,增進社會福祉」。然而,就實際實施狀況而言,則遠不如人意。可從以下兩組合作社的數據做觀察:

一、合作社嚴重低度發展

以2019年數據,我國現有合作社場數為3,891間合作社,相較於企業約152萬家、非營利社會團體約6.7萬單位2,落差之大可見一斑。

二、合作社數量持續衰退

2013年,全國合作社場數為4,559間,而到2019年3,則縮減至3,891間,短短六年內少了668社。就合作社社員數,從2013年的325萬4,662人,下滑至2019年的271萬6,154人4,六年減少53萬8,508人。

為何憲法明訂要「獎勵與扶助」合作事業,卻出現合作社低度發展且持續衰退的現象?我們認為有以下具體成因:

  1. 未受重視且日趨邊緣化:首先,合作事業並未受政府重視,甚至可以說是邊緣化。最顯明的是作為該業務中央主管機關內政部的作為。其掌管全國合作事業推展管理,但轄下相關人員編制竟僅有十人5,頂多只能處理日常低度性的行政管理事宜。

    若對比於同屬發展國民經濟的「經濟部中小企業處」,晉用人力達113人(2018年),更可看出合作事業在政府施政順位的邊緣化。至於地方政府更不用說,多分派於社會局處下,屬行政兼辦性質,量能更低。

    另外,從經費預算也可印證此一觀察,據統計自2004年後,內政部投入合作事業預算宛如溜滑梯一路下滑,從4,960萬縮減至2020年的544萬。綜上,可謂是「要人沒人、要錢沒錢」,合作事業當然積弱不振。

  2. 獎勵與輔助形同具文:再者,憲法的「獎勵與輔助」目標,具體落實於《合作社法》時,卻淪為宣示性質,換言之,「獎勵與扶助」形同具文。可由以下幾個面向探究:

    先看內政部,依《合作社法》第7-1條:「中央主管機關為推動前項業務,並落實合作社之獎助,應設置合作事業發展基金」。雖法令明訂,但該條文自104年通過至今仍「尚未落實」,理由是說沒有預算,且成立基金,主計處方面有諸多意見。在合作社相關協助機制,內政部僅提供成立前的法令諮詢服務,以及非常有限的事務費補助6

    那其它中央部會呢?依《合作社法》第54-2條規定:「中央目的事業主管機關辦理前項業務,得視需要,訂定有關合作社業務經營之輔導、管理、獎勵及其他應遵行事項之辦法」。然實際上,多數並不認為「合作事業」跟它有何關係,據了解,目前僅有農業、計程車與原住民合作社7訂有相關輔導辦法,其餘類型則完全沒有。

    這樣的「獎勵與扶助」符合憲法意旨嗎?或許有人會說聊勝於無,那我再舉個對照例子。為協助中小企業發展,經濟部成立了「中小企業信用保證基金」,截至2018年,共提供超過710萬件信用擔保,保證金額達13兆3千億以上,融資達17兆9千億餘8。該基金除融資外,另提供中小企業多樣「獎勵與輔助」模式,如輔導類、補助類、投資類、融資類、獎項類、諮詢類、新創與社創類的事業形態,種類與力度之多令人稱嘆,對比之下合作事業猶如棄嬰。

2014年至2020年間合作社發展趨勢示意圖。 圖/作者提供
2014年至2020年間合作社發展趨勢示意圖。 圖/作者提供

2004年至2020年內政部合作事業推動預算趨勢。 圖/作者提供
2004年至2020年內政部合作事業推動預算趨勢。 圖/作者提供

發展合作事業真的重要嗎?

延續前述的說明,有一個更為根本的議題需釐清,先不論憲法規定與否,我們要問:發展合作事業真的重要嗎?

合作社始於18世紀歐陸,動力源於當時工業革命下勞工投入不敷生活的困境。於1844年,英國蘭開夏郡(Lancashire)一間棉紗廠中28位勞工,組成了「洛奇代爾公平先鋒社」(The Rochdale Equitable Pioneers Society),是合作社發展的歷史的起點。其模式很單純,成員共同投資開了家小型的合作商店,為自己及其他人提供物美價廉的生活用品。

從這樣簡單的初衷開始,合作社歷經百餘年的發展,已發展成為全球性、數量眾多、類型多樣的合作事業體系。據國際合作社聯盟(ICA)估算,目前全世界總共有約三百萬個合作社,超過十億人是合作社社員,其中最大的三百家合作社在2019年的總營業額約為兩兆美元。另依國際工業及服務業合作社(CICOPA)調查顯示,全球至少有2.79億人在合作社部門就業,等於合作社雇用大約全世界10%就業人口。

鑑於合作事業在改善貧困、提供就業的重要性,聯合國於2000年的「千禧年宣言」中,特別強調合作社組織的重要性;緊接於2001年聯合國第56屆大會通過「創造有利於合作社發展環境準則」報告,呼籲各國應視合作事業為「夥伴關係」,在行政與法治給予支持。甚而,2016年聯合國教科文組織基於「合作社分享共同利益的理念與實踐」,將其登錄為無形文化遺產。

對照上述合作事業的國際發展狀況與價值觀點,不得不說我國憲法第145條的「獎勵與扶助」主張絕對算是先進。但問題是,我們的政府從未理解合作事業在經濟與社會的潛力與重要性,憲法規定淪為馬耳東風,讓合作事業陷入無間地獄。

合作社是台灣需要第三條路

依ICA的定義:「合作社乃是基於共同所有及民主管理的企業體,為滿足共同的經濟、社會、文化需求與願望,而自願結合之自治團體」。短短一段文字,就將合作社的價值(自願結合)、特徵(共有民主企業體)與目的(滿足共同需求)完全點明。

我們真的該思考,如何因應面對高齡少子化、孤獨化、貧富差距擴大的社會趨勢,以及社群需求樣態多元等課題?要求利潤至上的企業縫合矛盾恐不符現實,而寄望政府高度介入供給補貼易難以為繼。相較前二者,合作社提出了一種讓民眾藉由自我組織(self-organized)、平等互助、共同經營模式來實現經濟與生活之改善的可能,當是我們要積極拓展的第三條路。

合作社提出了一種讓民眾藉由自我組織、平等互助、共同經營模式來實現經濟與生活之改善的可能,當是我們要積極拓展的第三條路。圖為現代合作社發源地,洛奇代爾公平先鋒社原址,於1931年改為博物館開放參觀。 圖/維基共享
合作社提出了一種讓民眾藉由自我組織、平等互助、共同經營模式來實現經濟與生活之改善的可能,當是我們要積極拓展的第三條路。圖為現代合作社發源地,洛奇代爾公平先鋒社原址,於1931年改為博物館開放參觀。 圖/維基共享

  • 文:彭揚凱,OURs都市改革組織秘書長。
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