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台灣城市為何難以步行?以人為本的問題診斷

台灣都市設計以車優先,近來政府思維雖開始轉向但仍有漏洞,導致行人路權提升成效不彰...
台灣都市設計以車優先,近來政府思維雖開始轉向但仍有漏洞,導致行人路權提升成效不彰。圖為2016年台北市復興北路人行道拓寬工程。 圖/聯合報系資料照

台灣都市設計思維以車優先,步行環境惡劣,但並非全民有車,又逢高齡少子化趨勢,城市建設原則應改成「以人為本」,修正人行道的質與量問題:人行道不應劃設機車停車格、政府應擔起責任用公有地鋪設人行道、應以軟硬體措施確實限制車輛行為。

室外步行是人們日常生活中無法避免的活動,但台灣城市的步行環境卻很惡劣。許多地方沒有鋪設人行道,巷弄尤其如此,而狹窄的巷弄若不設人行道卻允許路邊停車,行人便更無容身之處。有些地方雖然有鋪設人行道,甚至也有騎樓,但是寬度可能已不寬,卻又擺放了各種物體,行人可通行的空間便愈顯狹窄、甚或被阻斷。

台灣有著「以車優先」的都市設計思維,城市是為車子設計的,而不是為行人設計的,從道路空間分配的不公平即可看出。馬路的行車空間通常很寬,而路邊常常還要留設緩衝區讓汽機車可以靠邊暫停,又或者乾脆劃成汽機車的停車格,至於車子用剩的狹小空間才讓行人得以使用。

惡劣的步行環境,讓人們步行意願降低,連帶地搭乘公共運輸的意願也不高,馬路上的私人運具數量居高不下,城市只好繼續面對塞車、噪音跟空氣汙染等問題。

怎麼改善?首先,我們應描繪出一幅適宜步行城市的願景圖像;再來,對當前步行環境提出批判與分析;最後,就得以整理出改善的原則。

以人為本而非以車為本的城市願景

城市的願景圖像,為何一定要是適宜步行的?又為何城市的設計應該以人為本,而非以車為本?

原因有兩個。第一,不是所有人都駕駛著車輛,但是所有人都有必須靠雙腿行走的時候。第二,在高齡少子化的人口趨勢下,老人越來越多,意味著不能開車、騎車而必須步行的人口越來越多;而小孩越來越少,更意味著對社會而言小孩比以往還珍貴,更禁不起受傷或死亡。

街道的主角應該是人,而不是車。街道優先服務的對象,首先應該是行人,其次是單車,再其次是公共運輸,最後才是私人車輛。街道的空間設計應該以此為準,但是實際上的狀況卻與此相反。

機車為何騎上人行道?為了要停車。政府在人行道劃設機車停車格,直接鼓勵民眾把人行道...
機車為何騎上人行道?為了要停車。政府在人行道劃設機車停車格,直接鼓勵民眾把人行道一體視為可停放機車的空間。 圖/聯合報系資料照

人行道可通行淨寬受限,又有單車機車齊來爭道

城市的步行環境,最主要的成分就是人行道。人行道有質不佳與量不足的問題,政府嘗試以公有地及私有地來補救的措施都可視為是失敗的。

人行道的質不佳,問題包括:實際可通行空間狹小、有單車行駛、有機車行駛。

人行道可供行人通行的淨寬與淨高時常受限。內政部營建署的《市區道路及附屬工程設計標準》是市區道路人行道設計規定的法源,其第16條有「人行道寬度依行人交通量決定,其供人行之淨寬不得小於1.5公尺。但受限於道路現況,經該管主管機關核可者,其淨寬不得小於0.9公尺」的規定,顯露出了人行道寬度可被犧牲的思維,而實際上人行道上放置的物體太多,更限縮了行人實際可通行的空間寬度。該條亦規定人行道之通行空間淨高不得小於2.1公尺,然而實際上舊式公車站牌的設置常使通行空間淨高不夠。

單車行駛人行道,亦是造成行人無法安心行走的問題。單車行駛人行道究竟合不合法?從交通部的《道路交通管理處罰條例》來看,基本上是不合法的,但又存在著「有需要的話,可犧牲行人,讓單車來共用人行道」的思維。

該條例將腳踏自行車歸類為慢車的一種,第74條規定慢車駕駛人如果在人行道或快車道行駛則處新臺幣300-600元罰鍰,但第90-3條則授權有關單位得在不妨害行人通行或行車安全無虞的原則下,於人行道設置標誌或標線供慢車行駛。

雖然第74條也規定單車在人行道的單車專用道上若未讓行人優先通行則處新臺幣300-600元罰鍰,但實際上是否真能罰得了?有無警員執法?有無民眾檢舉?皆令人懷疑此條款的有效性。

內政部營建署的《市區道路及附屬工程設計標準》第16條同樣規定人行道允許腳踏自行車通行者其設計不得有礙行人通行,看似要保護行人路權,實際上透露出的背後思維,卻是犧牲行人路權以促進單車路權,與交通部並無二致。

機車比單車更快,若撞上行人更有殺傷力,於人行道上行駛,是行人路權的最大威脅。機車於人行道上行駛絕對是違法的,交通部《道路交通管理處罰條例》將機車視同於汽車,第45條就規定駕駛人若駕車行駛人行道則處新臺幣600-1,800元罰鍰。

然而,為何機車要在人行道上行駛?主要原因是為了停車,而政府在人行道上劃設機車停車格的行為,直接鼓勵民眾把人行道視為可停放機車的空間。其實,人行道上劃設機車停車格,純屬地方政府的權宜作為,並沒有中央政府的法源來支持。

追本溯源,中央法源在制定精神上更是禁止人行道停車的,如交通部的《道路交通管理處罰條例》第3條就規定人行道若臨時停車則處新臺幣300-600元罰鍰,在禁止臨時停車處所停車則處新臺幣600-1,200元罰鍰,隱含了人行道不應停車的立法精神。

許多地方政府,不正視機車是高危險、高汙染的過渡性交通工具此一事實,不設法讓其漸漸減少,而是一再容受、缺乏管理,在人行道上劃設機車停車格就是這樣的一種權宜措施。

單車行駛人行道,亦是造成行人無法安心行走的問題。 圖/聯合報系資料照
單車行駛人行道,亦是造成行人無法安心行走的問題。 圖/聯合報系資料照

對人行道建設態度消極,卻積極劃設路邊停車格

人行道的量不足,問題包括:政府對於設置人行道的態度消極、路邊停車的相關規定太寬鬆。

對於建設人行道空間之責任,政府的法規顯露出推卸的態度。內政部營建署的《市區道路及附屬工程設計標準》將市區道路分類為快速道路、主要道路、次要道路及服務道路四個層級,其中針對主要及次要道路皆規定留設人行道,但對服務道路也就是提供社區人車出入之聯絡道路則大為放寬標準,只規定雙向通行道路寬度12公尺以上的服務道路才應留設人行道空間,但設有騎樓者「得視實際需要留設」,也就是說,容許以民間建築的騎樓代替政府本來應該鋪設的人行道。

道路空間的設計,則顯露出盡量供汽車優先通過及停放的心態。營建署的同一部標準中,對於市區道路路邊停車的設計,規定道路之「交通服務水準」在E級以下之路段不得劃設路邊停車格位。道路的交通服務水準分為A至F級,也就是說,法律容許交通服務水準從A至D級的道路都可劃設路邊停車格,可說是徹底的以車為本思維。

實際上的情況,我們都很清楚:有劃格位的地方有人會停車,至於沒劃格位的地方,白線路段也有人認為可以停,而即使是紅線路段仍會有人存著僥倖心理違規停車。追根究柢,是否正是「劃設路邊停車格位」之舉,導致大眾認為馬路邊的空間當然可以停私家車呢?

騎樓稅賦減免、建築退縮容獎:隱含的卸責思維

人行道既然面臨量不足的問題,政府採取騎樓的賦稅獎勵、建築退縮的容積獎勵兩項措施,欲以民間的私有地作為補救,但仍救濟不力。

用賦稅獎勵促使民間建築騎樓來替代人行道,法源是財政部的《土地稅減免規則》,第10條說,供公共通行之騎樓走廊地應免徵或減徵地價稅,也因此騎樓在台灣四處可見,但實際上,私人物品佔用、未供公共通行,這才是我們常見的騎樓現況。

用容積獎勵促使民間建案退縮以留出空間做為行人通行之用,法源是內政部營建署的《都市危險及老舊建築物建築容積獎勵辦法》,第5條規定了建築基地若在退縮建築部分採淨空設計及設置無遮簷人行步道則可享有的容積獎勵額度。

在此,政府不重視行人路權的心態,再次顯而易見,推卸建設人行道空間的責任,而期盼民間以私有地來提供通行空間,結果並不有效。

現況下的標線型人行道,少了硬體阻隔設施,無法阻擋汽機車入侵與停放。 圖/聯合報系...
現況下的標線型人行道,少了硬體阻隔設施,無法阻擋汽機車入侵與停放。 圖/聯合報系資料照

標線型人行道、交通寧靜區:官僚思維的體現

近來,政府思維或有轉向,開始以公有地來提供行人通行空間,然而,仍受限於思維上的漏洞,導致行人路權提升的成效不彰。標線型人行道及交通寧靜區的設置,皆屬於此類的失敗案例。

標線型人行道無法阻止車輛侵入。交通部的《道路交通標誌標線號誌設置規則》第174-3條是標線型人行道設置的法源:「人行道標線,用以指示路面上僅限於行人行走之專用道,車輛不得進入。以人行道標線劃設之人行道,其與車輛行駛之車道以路面邊線分隔之。」

實際上,我們看到的卻是車輛侵入與停放的情形不斷發生。以為劃了標線、立了標誌、塗了顏色,民眾就會乖乖遵守不違規的「官僚思維」,讓標線型人行道成為了一種無法有效確保人車分道的表面建設。

交通寧靜區的觀念起源自荷蘭,主要目的是讓車輛減速,然而台灣只學了皮毛,少了相關硬體建設。營建署的《市區道路及附屬工程設計標準》,第2條將交通寧靜區定義為「劃定某線道路或部分路段禁止按鳴喇叭或限制車行速率,並設置車輛減速設施之地區」,但實際上,我們在設置交通寧靜區的地方,看到的卻只有限速30公里、禁鳴喇叭的標誌,以及在行人穿越道周邊劃設彩色鋪面,這些措施或許能發揮警示作用,提醒駕駛減速慢行,但卻沒有強制減速功能。

荷蘭的交通寧靜區,則是改變街道的設計,使車道由筆直變得迂迴、使路面由柏油改為地磚,從物理面直接強迫車輛降速。台灣的交通寧靜區,背後顯露出的思維,亦是一廂情願、期盼人們自動發揮道德心的官僚思維,這在交通治理上並不可行。

荷蘭的交通寧靜區,則是改變街道的設計,使車道由筆直變得迂迴、使路面由柏油改為地磚...
荷蘭的交通寧靜區,則是改變街道的設計,使車道由筆直變得迂迴、使路面由柏油改為地磚,從物理面直接強迫車輛降速。 圖/聯合報系資料照

從以車為本到以人為本:步行環境的改善原則

從以上對於台灣城市步行環境現況的批判與分析,我們至少能歸納出三個改善原則:

  1. 人行道上的機車停車格是權宜措施,應明訂其為違法,並限期全數取消;
  2. 政府應自己擔起建設人行道空間的責任,使用公有地也就是道路空間來鋪設人行道;
  3. 欲限制車輛行為並提升行人路權,光靠劃線、立牌、塗色是不夠的,還需要相關的硬體設施。

更根本地,乃是從政府官員到民間社會,應該正視「並非全民開汽車騎機車,但是人人皆有需步行時」的事實,以及「高齡少子化」的人口趨勢,進而領悟城市建設應以「人」為本而非以「車」為本。思維轉變,步行環境的持續改善,才能獲得源源不絕的政治動力與社會支持。

荷蘭的交通寧靜區,台灣只學了皮毛而少了相關硬體建設。 圖/聯合報系資料照
荷蘭的交通寧靜區,台灣只學了皮毛而少了相關硬體建設。 圖/聯合報系資料照

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