城市如何維持繁榮，在競爭中邁向勝利？

邱秉瑜 13 May, 2019

為何大部分的台灣人口都聚集在城市裡？根據內政部營建署的統計資料，2017年底，全國有約1,878萬人住在都市計畫區中，佔當時全國總人口2,357萬人的80%。其實，從台灣歷史乃至於世界歷史來看，這一點也不令人意外。

人口由鄉村往都市集中的過程稱為「都市化」（urbanization）。由於都市提供較多的工作機會，日治時期的台灣已有四分之一左右的人口居住於都市，戰後人口亦持續往城市集中。

台灣都市化過程，與經濟發展、國民所得提升的過程，是完全重疊的；對於世界上的許多國家而言，例如印度，也是如此。都市之所以能提供許多工作機會，讓人們脫貧入富，乃因都市讓人聚集，而人與人面對面互動學習，能擦出知識火花，帶動創新，進而推動經濟成長。這是愛德華・格雷瑟（Edward Glaeser）的觀點。

格雷瑟任教於美國哈佛大學經濟系，這位都市經濟學家的暢銷著作《城市的勝利：都市如何創造人類文明，讓生活更富足、健康、環保？》（Triumph of the City: How Our Greatest Invention Makes Us Richer, Smarter, Greener, Healthier, and Happier），從家鄉紐約市的繁榮昌盛開始談起，探討了為何地球的空間如此廣大，人們卻選擇聚集在擁擠的大都會區。

應讓城市自尋競爭優勢

都市讓人脫貧入富，是國家經濟發展的原動力。窮鄉僻壤的民眾，最快的脫貧方式，並非留下來等待家鄉邁向富裕，而是直接往城市移居。

格雷瑟在書中問道：政府推出政策努力讓人留在不斷沒落的地區，而讓持續成長的地區少了源源不絕的人口，這是正確的做法嗎？他主張，幫助窮人是政府應盡的責任，但幫助貧窮的地方則不是。對於較落後地區的孩子，國家政策應著重於改善公立學校的教育品質，使他們能獲得技術，進而有能力在任何地方工作生活，而非留在特定地區。

至於較落後地區本身，應找出自己的競爭優勢。格雷瑟說，城市不需要施捨，國家的區域發展政策應該更中立，讓各地區能像企業一樣自由地公平競爭。

如果格雷瑟來到台灣，不知他會對哪些縣市的競爭策略讚譽有加？針對以宜蘭縣為代表、跟上歐美「特許學校」（charter schools）風潮的公辦民營學校特許模式，他將持何種看法？而對於《花東地區發展條例》、《離島建設條例》編列新台幣數百億元預算扶持邊陲地區的成長，他又是否會大肆批評？

鋪設更多道路無法解決交通壅塞，但提高城市密度與燃料費用可降低開車需求與意願。圖／美聯社

讓道路交通更順暢：提高城市密度、拉升燃料成本、改善公共運輸

一座城市應如何追求長遠的發展與持久的競爭力？可以發展觀光特色，吸引旅客前來遊玩消費；亦可以引進技術，使產業升級。而這兩者又是孰為優先？

格雷瑟認為，城市美學的展現，其重要性絕對無法取代最核心的市政服務。並非每個市民都習慣到廣場休憩、上劇場看戲、進藝廊看展，但每個市民都會面臨基本需求，例如治安、醫療、教育與交通。

比起使人愉悅的公共空間、豐富多樣的藝文消費來說，與基礎生活有關的服務遠遠重要得多。因此，能夠提供優良公共服務的城市，才能確保吸引源源不絕的新居民，特別是技術居民，以貢獻於這座城市的產業與消費。

交通順暢度，被許多市民與官員視為市政服務優劣的重要指標。但讓交通更加順暢的方法是開闢更多的道路嗎？格雷瑟指出，如果某項事物是免費的，那麼要滿足人們對這項事物的需求就是不可能的。眾多駕駛人塞在路上，白白浪費的珍貴時間，若換算成工作產值，可說是城市經濟的巨大損失。

在道路不收費的前提下，每開通或拓寬一條道路，就會吸引更多車輛前來。鋪設更多道路也無法解決交通壅塞的問題，但徵收壅塞費（congestion charge）卻可以，新加坡與倫敦，都採用電子系統來對進城車輛課徵壅塞費，並且在尖峰時刻提高收費，塞車現象因此獲得大幅改善。

不過，壅塞費畢竟在政治上不會是一個受歡迎的政策，因此在世界各國之間才會如此罕見。2016年初台北內湖大塞車，時任台北市交通局長的鍾慧諭，曾提出在上班尖峰時刻利用eTag收取「擁擠費」的以價制量構想，但最終未能得到法源基礎及政治支持來加以實現。

因此，格雷瑟也為我們揭示了改善交通的其他途徑：提高城市密度與燃料費用，以降低人們開車的需求與意願，讓道路交通更順暢。人口密度與車輛使用呈現高度反向關係，而燃料稅的上漲會導致城市密度提高以及相應的汽車數量減少。

更密集的市中心住宅大樓，以及更高的油價，會讓更少人開車，這對城市生活將大有助益。不過，對於很多通勤者來說，自己開車或騎機車，確實可以節省很多時間，因此，公共運輸欲與私人運具競爭，仍有許多問題尚待改善，例如站點分佈、候車時間、擁擠程度等。

大量住房供給可壓低房價，但若不具保存價值的低矮樓房遲未都更，則房價將仍舊昂貴。圖／高雄市政府提供

讓房價更平易近人：透過新建案與都市更新來增加住宅供給

如何讓市中心出現更多高層住宅？這其實不但可能有望緩解台北素來為人詬病的高房價問題，也值得桃園、新竹、台中這些人口持續成長的台灣城市等思考。

房價便宜可以是城市吸引新居民的優勢。城市的房價若平易近人，對中等所得的人們將具有吸引力，因為購屋夢想得以實現。而民眾的購屋行為，亦能為整座城市帶來許多好處：較高的生育率、較低的犯罪率等。

格雷瑟主張，大量住房供給，可以壓低房價並避免價格波動。從經濟學的觀點來看，房價高，是源於供需失衡，購屋需求高，但房屋供給少。如果一個地區本身具有吸引力，但缺少新建案，或是不具保存價值的低矮樓房，遲未透過都市更新來重建為較高層的大樓，那麼該地區的房價自然只會更加昂貴，使外地人更買不起房子、新公司更不願在此設立。

因此，政府應該致力於對建築活動鬆綁，讓開發商得以自由行動，替城市大規模增加平價住房。

台北市正積極興建及規劃大量公共住宅，使市中心具備更多平價優質租屋選項，可說是符合經濟學觀點的做法。但，從公共住宅的房型設計來看，主要目標客群應是家庭，而非剛出社會的單身未婚工作者。

如何回應單身族的市中心居住需求？以台北而言，市府恐怕仍得努力促成大規模的都市更新，以及透過稅賦優惠，促使企業提供員工租屋補貼使之能住在公司附近。