人口減少時代的城鄉發展：日本作為台灣的對策典範

人口減少時代即將來臨，繼承日式都市計畫體系的台灣，應密切觀察日本城鄉發展的示範。日本都市計畫中央集權使地方政府無力規範土地開發，觸發市鎮營造公民運動，不但催生修法強化民間參與規劃，也引發台灣1980年代後期開始社區營造風潮。日本學者饗庭伸的《折疊都市》一書已譯介至台灣，值得我們閱讀。

當台灣總人口開始減少，城鄉發展應採什麼對策？我們常講的「台灣有2,300萬人」這個說法，未來必然需要改口。根據國家發展委員會（國發會）的人口推估，2021年將是台灣總人口數的高峰期，約2,360萬人，其後逐年減少，2033年總人口推估約為2,291萬人，而若總生育率持續低迷，最快2050年總人口只剩約1,984萬人。

日本的總人口同樣正在減少。早在2000年代初期，日本社會已出現明顯的徵兆，預告著未來人口將會減少。當時，首都大學東京的都市環境學部教授饗庭伸，認為既有的都市計畫、市場經濟、個別的社區改造力量，均已不足以因應「人口減少時代」的來臨，於是他開始思考以下兩個問題：人口減少的社會，都市空間會如何變化？都市計畫又該如何因應？

饗庭伸在多處都市計畫的實際現場進行現況調查，並將從中獲取的經驗與知識整理寫成《折疊都市》（都市をたたむ：人口減少時代をデザインする都市計画）一書。最近，此書已經翻譯成繁體中文版，並在台灣上市。

繼承日式都市計畫的台灣，日治結束後仍深受影響

台灣與日本的都市規劃比較研究，對台灣未來的都市發展極具價值。這是因為，台灣不只是在日本統治期間受到日本的都市計畫與都市發展風潮影響，就連日治結束後都是如此。

第二次世界大戰前，日本在東亞各殖民地的都市規劃——從最早的殖民地台灣與朝鮮，到後來在中國從德、俄手中取得的青島與大連，乃至於滿洲國的首都新京（現為長春）——大致著重於道路建設和土地重整，同時嘗試實現在日本本土無法完全實現的理想藍圖。

台灣的都市計畫體系於日本統治時期建立。日本領有台灣不久，1899年台灣總督府即開始在全台各都市推動「市區改正」政策。1900年頒布《台灣家屋建築規則》。1932年頒布《台北市區計畫》，為當時只有26萬人的台北設定了60萬人的都市計畫目標人口。1936年頒布《台灣都市計畫令》，結合了日本內地在1919年頒布的《都市計畫法》及其配套法令《市街地建築物法》，正式建立台灣的都市計畫體系。

儘管台灣在二戰以後，結束日治時期、轉入中華民國統治時期，但不僅原有的都市計畫體系被保留下來，甚至日本於戰後萌發的「市鎮營造」（まちづくり）公民運動也跨海啟發了台灣的社區營造。日本建立的都市計畫體系，之所以能夠在日治結束後還被沿用，是因為其可以滿足戰後台灣的「發展型獨裁」政府之經濟建設所需。基於同樣的原因，戰後韓國也保留了日治時期建立的都市計畫體系。

台灣的日式都市計畫體系雖然得以保留，但日本規劃官員離開了，留下的空缺便由赴歐美留學歸來的中華民國籍人士逐漸填補。而日本於戰後勃興的市鎮營造，從1980年代後期開始，在台灣和韓國同樣引發了學習的風潮。

日本都市計畫的矛盾：中央集權，地方政府無力規範開發

日本的都市計畫體系，始於明治維新時期，可將1888年的《東京市區改正條例》視為開端。這階段的都市規劃還很「前現代」，僅是為已都市化的地區——如首都東京的中心地帶——提供道路及公園等基礎設施，重視的是都市工程而非都市規劃。

日本建立一個真正「現代」的都市規劃體系，是始於1919年的《都市計畫法》。該法旨在透過各式規劃工具以控制整個都市化地帶，其中包含「土地區劃整理」、「建築線」，以及「用途地域」，這些工具都與郊區開發相關。然而，有力地主的反抗、政府財政的衰弱，均導致進展甚微，直到1923年關東大地震後，才讓政府得到機會加強這些措施的推動，用以開發新郊區。

戰後日本曾歷經盟軍佔領時期，當時在美國的主導下，對日本的都市計畫體系進行了改革，雖一度以減少中央政府控管為目標，但中央政府官僚成功保住了都市規劃的權限與稅金，未下放給地方政府。佔領期的日本戰後重建，也被定位為再造日本城市以符合現代標準的良機，1946年的《特別都市計畫法》將「土地區劃整理」作為都市重建的主要工具，該工具在佔領期結束後的高速經濟成長時期更是被廣為使用。

然而，自從戰前便已薄弱的「建築線」制度，導致超乎都市計畫外的都市擴張成為日本城市的主要問題。而日本純由中央政府主導的都市計畫體系，也使得地方政府幾乎毫無權限來規範郊區的土地過度開發。

日本「市鎮營造」公民運動催生修法、啟發台灣

1950年代和1960年代，日本從南關東到北九州的一連串的工業地帶，也就是太平洋工業地帶（又稱太平洋沿岸城市群、東海道城市群等），其快速經濟成長和人口集中，引起了重大的都市環境問題，從而喚起日本社會的關注。

由日本民眾主導的「市鎮營造」（まちづくり）公民運動，始於1952年在東京近郊的國立市，該市為著名的一橋大學所在地。當時，市民為訴請地方政府實施「用途地域」以禁絕若干影響居住品質的土地使用行為，這樣的公民運動獲得了成功。

此一運動和後續在日本各地發生的其他公民運動，對日本經濟快速成長所衍生的負面影響豎起反對大旗，進而催生了《都市計畫法》在1968年的修訂，使日本的都市計畫體系將焦點轉為管理都市問題，而非開發案的規劃與實施。1970年代，日本政府即推動了多項計畫，來回應民間的市鎮營造要求，這也讓政府與民間的關係由對抗轉為合作。

到了1980年代和1990年代，更有一系列的法案修訂，將都市規劃的權力下放至民間，以加強民眾和非營利組織在總體規劃層面和社區規劃層面的參與。

台灣在1980年代晚期，由於政治逐漸自由化，開始產生與日本「市鎮營造」類似的社會運動。1992年，非營利組織「專業者都市改革組織」（Organization of Urban Re-s, OURs）於台北成立，開始致力於都市政策的倡議。

1994年，在時任總統李登輝任命的行政院文化建設委員會（文建會，現為文化部）副主委陳其南主導下，中央政府開始推動「社區總體營造」計畫，提供各種資源予地方政府，旨在培養社區精神、促進民眾參與社區事務。1995年，陳水扁就任市長後的台北市政府，開始建立了社區規劃師、社區營造中心等制度。

台日在社區營造上持續合作。1999年台灣發生九二一南投集集大地震，當時日本神戶市便將1995年阪神大地震災後重建及社區營造的經驗與技術與台灣分享。台灣、日本與韓國的社區營造學者，也建立了跨國的交流網絡。

人口減少時代，《折疊都市》一書的啟示

日本的都市規劃具有以下特點：國家資源集中於經濟增長、公民社會薄弱、必須自力更生的都市社區，以及中央政府強勢，使得地方政府缺乏城市郊區成長管理（growth management）的權力。在日本都市計畫的願景、政策與實踐的形成過程中，幾乎沒有公民社會的參與，然而由於公民發起的生活環境改善運動，這種情況近年來逐漸改變。

台灣總人口即將開始減少，我們的城鄉發展應採什麼對策？繼承日治時期都市計畫體系的台灣，應密切觀察日本的示範。日本中央集權的都市計畫體系使地方政府缺乏權限規範土地開發，危及民眾的居住品質，觸發1950年代的城鄉營造公民運動，不但催生修法強化民間參與規劃，也跨海啟發台灣於1980、1990年代開始社區營造風潮。

首都大學東京教授饗庭伸，參與日本市鎮營造經驗豐富，他在《折疊都市》書中，為人口減少時代提出了建議：市鎮可致力於閒置空間的活化利用，提升該地的宜居性，逆勢吸引人口聚集，成為人口減少時代的贏家。我們於此書甫譯介至台灣的今日，不妨也將之看作台灣面對即將來臨的人口減少時代之城鄉發展對策。