郭鴻儀／「淨零碳排路徑及策略」的缺席者：台灣國土整體計畫

（※文：郭鴻儀，環境法律人協會專職秘書長）

2022年3月底，國家發展委員會推出了《臺灣2050淨零排放路徑及策略總說明》，一則以喜，政府終於推出較為明確的減碳策略；一則以憂是，地方政府仍持續發展高耗能產業以及大範圍的土地利用開發，比如，高雄市先是去（2021）年通過橋頭科學園區，近日又通過台積電高雄設廠環評；彰化縣推動花壇惠來產業園區；大台北地區則持續進行新店灣潭市地重劃、社子島開發計畫，甚至關渡平原也開始傳出期待開發等聲音；這些開發案多涉及到——諸如草鴞、石虎、穿山甲等——保育類動植物的棲息環境。

除上述可能造成的環境破壞之外，必須提到的是，台灣總溫室氣體排放量自1990年137,776千公噸二氧化碳當量（不包括土地利用、土地利用變化及林業）上升至2019年287,060千公噸，排放量增加108.35%，年平均成長率為2.56%。2019年雖然較2018年減少3.65%，但先不論2050年能否達成淨零碳排目標，政府一方面進行減碳目標，另一方面卻又大舉破壞自然環境增加碳排，減碳效果恐怕有限，十年後，我們能否先達成原溫管法2005年溫室氣體排放量284,688千公噸一半以下恐怕都是問題。

流於表面的減碳工具，遭忽視的國土規劃

國發會過度依賴減碳工具的手段，卻忽略整體國土利用規劃對於氣候變遷的影響——特別是農林用地轉為工商住宅用地的情形。而高度的都市化，會增加更多的碳排放以及用電需求，同時削弱自然野地的土地涵容力具有的碳匯功能。在整體淨零排放路徑及策略中，全國國土計畫雖然納入氣候變遷的發展課題，但落實到地方各縣市的國土計畫，發展重心仍放置在地方經濟發展需求上，希望透過開發產業園區，引入更多外來就業人口。

在各縣市都以這樣的規劃思維作為國土計畫的想像，而事實上全國人口正逐年下降，各縣市所預估「人口成長」實際上成了「產業園區」的搶人大作戰，再透過因為經濟發展所引入的「人口成長」，改變各縣市工商住宅用地的需求，國發會必須注意到各縣市發展定位的角色以及人口成長灌水的情形，在減碳路徑上，透過國土規劃主管機關讓不必要的土地開發降到最低，並鼓勵地方政府增加更多野地恢復的碳匯空間。

高度的都市化，可能造成原有的洪泛平原或滯洪埤塘以及城市河溪的調洪功能，因不當的公共工程設計，將透水層轉換成瀝青柏油或水泥硬鋪面，喪失調洪能力，面對強降雨時，城市必須高度依賴排水系統，而都市化新增的廢棄物處理問題，亦增加垃圾焚化或其他處理機制的負擔，都市建設倚賴水泥、鋼鐵產業的供給持續增加碳排放，無論從氣候變遷減碳或調適面向來看，都是極負面的發展。

地方政府雖然頻頻祭出「低碳城市自治條例」，例如：《桃園市發展低碳綠色城市自治條例》、《臺中市發展低碳城市自治條例》、《臺南低碳城市自治條例》等相關法規，然而，內容大都以綠色建築、再生能源開發、綠色產業轉型以及公共運輸系統的開發建設為主。

打造低碳城市固然有其重要性，例如，減輕氣候災害下的脆弱族群受災情形，或汰換不堪使用的住宅以及碳排放較高的運輸工具，這些倒還說得過去，但如果藉著低碳城市之名，大興交通建設、或不當設置再生能源，就是說，打著「綠色城市」的旗號，大行土地開發之實，增加更多的碳排放，甚至因為開發造成更多的社會負面影響，諸如土地徵收迫遷、遷廠造成失業、貧戶生活陷入窘困等，反而是大大增加氣候災害下脆弱族群受害的風險。

過去地方政府對於都市計畫或者區域計畫中有關人口成長或產業就業需求部分，總是過度樂觀；再加上容積獎勵浮濫，甚者，配合土地開發提供不必要的公共工程等等，均未重視不當的國土空間規劃會造成的環境衝擊影響，而且土地空間計畫一直以來，為人所詬病的就是只有形式上的公民參與，最終淪為開發利益爭奪的大餅。

地方政府動起來，國土規劃也是淨零碳排的一份子

在全球面臨氣候變遷的危急時刻，國發會此刻提出2050年淨零排放路徑及策略忽略地方政府的心態，仍停留在「打造綠色環境」的開發想像，「氣候變遷」恐怕又成為地方政治的一門好生意。少了地方政府的國土空間治理，限制國土的過度使用，國發會2050年的減碳路徑，可能也只是一場回應氣候變遷的美夢罷了。

國發會作為整體國家發展的推手，主掌業務同時包括人口推估及國土空間規劃與發展，氣候變遷的課題，必須同時納入地方國土利用的想像。無論是減碳或面對氣候災害的調適因應，地方政府必須扛起第一線面對災防的角色，建立因應氣候災害的處理機制，國發會則扮演統籌資源的角色，對不同的地方減碳或調適困境，妥善分配資源以及提供對應的技術和策略，由下而上建構氣候變遷的減碳及調適策略。

地方政府應當即刻進行相關都市計畫、區域計畫（在尚未過渡到《國土計畫法》之前）之通盤檢討，並且採取由下而上的公民參與方式，健全轄內各區域面臨氣候災害的防災能力。

必須重新正視轄內國土保育、自然野地的復育以及重要棲地的維護，在極端氣候下，環境的脆弱及敏感程度相對提高，城市韌性不是強調不再有災害發生，而是我們已經作好面對災害來臨時的準備。

地方政府絕不能輕忽土地濫用造成的氣候風險，淨零碳排的路徑與策略更不能忽略從整體國土利用規劃所能創造碳匯、降低碳排放的整體規劃視野，此刻正正是重新檢討國土利用的嚴正時刻，恢復山林野地、海洋生物多樣性以及環境生態系統的自癒能力，從根本下手，才能整體創造我國的低碳及氣候災害的因應環境。