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文資保存與私產的拉扯:私有文資的困境與轉機

儘管新竹太原第具暫訂古蹟身份,但仍不敵土地開發的龐大利益威脅,已於今年除夕遭屋主...
儘管新竹太原第具暫訂古蹟身份,但仍不敵土地開發的龐大利益威脅,已於今年除夕遭屋主強拆。 圖/新竹崙仔「溫金潭古厝」暫定古蹟慘遭拆除!提供

作為一個「文化資產」教師,常常有人問我「文化」是什麼?為什麼要保護「文化資產」?我通常回答:「文化是風格、性格,是人類累積傳下來的歷史、智慧,文化就是DNA。」文化建構在土地之上,會在土地上形成命運共同體,文化對許多先進國家是全球化下穩定經濟的軟實力,也是戰略、國防的一部分。歐美強國通常不只是武器的船堅炮利,也包含文化意識的精神力。不瞭解自己文化或許可以活著,只不過那只是個有魂無魄的稻草人。

以國家角度來看,對於文化自身的優點當然是要弘揚,而文化性、民族性當中也有許多是容易被人利用的弱點,也應警惕,正所謂:「知己知彼,百戰不殆」,不過可能是臺灣屢屢被殖民統治,殖民政府當然不會太希望臺灣人發展出屬於臺灣的文化意識,日本統治時代還把蔣渭水、賴和、楊逵等文人送進監獄,因為害怕文化發展成為反殖民的力量。而日本殖民時期,臺灣民政長官後藤新平因為知道台灣人「怕死」、「愛錢」、「愛面子」的文化特點1,遂利用此有效的控制臺灣。

國民政府來臺期間,「文化」的推廣最初是建構在「反攻大陸」的原則下,缺乏多元與由下而上的思想。而當全球推展地方文化保育,推出「世界遺產」觀念時,臺灣因為退出聯合國又與日本斷交,竟然在1974年推出《清除臺灣日據時代表現日本帝國主義優越感之殖民統治紀念遺跡要點》2,大肆除去非我族類的遺跡,彷彿日本都不曾殖民臺灣,不用留下殖民臺灣的證據。長久下來,多數臺灣人幾乎認為「文化」保留不是那麼重要,大多不會提出自我的文化論述。

因此,在這樣的社會發展脈絡底下,多數臺灣人讓可以認識自己文化、歷史的資產一一瀕危、消失,即使在1982年有了《文資法》之後還是如此,而政客與財團繼續利用臺灣人「愛錢」的特質,散播拆除文資老屋才不會「妨礙私產」開發,才不會被「強迫捐贈」給政府3,而不是教導民眾利用文資發展永續的財源。

政客結合不肖財團炒作土地,製造短期利益,忽略了文化資產是為了後世子孫之利益,所以「為錢賭性命」、「人為財死」、「殺頭生意有人做,賠錢生意無人做」……這一類俗諺在民間社會非常常見,當然也表現在日常生活上,炒作式的財團開發屢見不鮮。例如,在2016年時,一戶家住新北三重的林姓住戶,一家五口不過出門吃個早餐,半個多小時後返家,竟發現房子被「天賜良機」給拆了,建商竟然跟警方辯稱:「拆錯了!」反正刑責不高,找人頭頂罪,又可以解決建商口中的「釘子戶」,為何不做呢?而他們不只拆「釘子戶」,也拆阻止他們賺取暴利的「文化資產」。

目前臺灣文化資產保存的困境,在某種程度是土地炒作產生暴利所衍生的後果,但是,一旦土地增值後,這些額外增加的價值絕大部分輪不到一般人,而是被財團與少數人「整碗捧去」;因為臺灣房地產的增值多非來自財團自身的努力,而是來自人民納稅對公共的投資。所導致的結果是,臺灣人購屋痛苦指數高居不下,而剷平後蓋樓厝的改建方式,也導致文化資產經常不敵土地開發的龐大利益而被拆除。

將具價值的文化資產偷拆,這種現象在私有文化資產的案例非常多。私有文化財在面臨指定、登錄成為法定文化資產時,若土地已有財團覬覦,就會被特定人士冠上「妨礙私產」、「違憲」罪名,而提報人也會被形容成掠奪人家財產的「強盜」或「土匪」,一旦陷入這樣的對立局面後,文資「自燃」、或遭「強拆」似已成既定的宿命。例如過去的青雲閣、瑞城堂、近期的新竹太原第都是這種狀況遭強拆、偷拆,不過文資保存真的是如建商/所有權人所說的「妨礙私產」嗎?政府面對文資被拆都沒有責任嗎?

新竹太原第在今年除夕時遭屋主強拆。 圖/聯合報系資料照
新竹太原第在今年除夕時遭屋主強拆。 圖/聯合報系資料照

建商拆除文資的SOP

對不肖建商而言,一旦開發標的有可能被指定為文化資產,常見的手法是先喊出「妨礙私產」當成SOP的第一步。再來,第二步便是痛罵提報人,要提報人或是政府將所謂的文化資產「買下」。此外,同時也會有熟悉文資程序的「高人」指點好進行SOP第三步,也就是選擇「良辰吉時」拆除文資。以青雲閣、瑞成堂杜錫圭宅……等文資被拆為例,通通選擇在連續假日的凌晨,這種正常人還在睡夢中的「天時」。

建商之所以願意挑選特定時間,付出較高的工資,用迅雷不及掩耳的速度拆除是有原因的。因為此刻即使有愛護文資的公民打電話通報文化局,通常也找不到人,主管機關得以有卸責的空間。這樣熟悉文資程序漏洞的「高人」,也被文化界合理懷疑是不肖公務員出身。而文化部雖然提高拆除文資的罰則,但是民眾對於文資與文資法認識不清,「妨礙私產」成為一般民眾對於指定私有文資的刻板印象。因此有必要讓民眾了解法令,針對暫定古蹟階段的文資也應協同警察定期巡邏。

新竹太原第為暫訂古蹟之身分,等同古蹟身份。圖為遭強拆前畫面。 圖/新竹崙仔「溫金...
新竹太原第為暫訂古蹟之身分,等同古蹟身份。圖為遭強拆前畫面。 圖/新竹崙仔「溫金潭古厝」暫定古蹟慘遭拆除!提供

私產與文化公民權保護不抵觸

在國人欠缺查證精神下,欠缺良心的建商、財團及特定人士喊出文資「妨礙私產」,社會上馬上可以引起共鳴,就如同後藤新平利用臺灣民族性「愛錢」的弱點一樣,加上有部分不肖公職人員與文化部對抗,他們與財團一搭一唱,表示指定文化資產會侵害人民財產權,還有地方官員說害怕指定文資後文化局會被告,可是文資法與文化資產的指定真的違背憲法嗎?真的剝奪人民財產嗎?若指定文化資產真的違反憲法,為何財大氣粗的財團沒有透過正當管道申請釋憲?在此有必要將憲法與文資法關於私有財與文化財之間的關係拿出來討論。

首先憲法15條指出財產權,應予保障;不過憲法23條提到了公共利益,針對增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之,文化資產係屬於全體人類之共有財,非任何人所得獨享,當然是公共利益。而且憲法第166條明白指出,「國家應獎勵科學之發明與創造,並保護有關歷史、文化、藝術之古蹟、古物」。由憲法這3條法令分析,保護文化資產與私人財產都是國家責無旁貸的責任。

而財團為了煽動及合理化土地所有人拆除文資,通常還會拿出文資法第9條表示:「主管機關應尊重文化資產所有人之權益」。而這條法令經常被地方怠惰的公務人員濫用,因為文資法第9條全文是這樣寫的:「主管機關應尊重文化資產所有人之權益,並提供其專業諮詢。前項文化資產所有人對於其財產被主管機關認定為文化資產之行政處分不服時,得依法提起訴願及行政訴訟。」

另文化部針對文資法第9條的釋函指出:

「尊重所有權人之權益」,係指主管機關辦理各項文化資產工作時,均應合法、合理以避免過度侵害當事人權益,依法給予所有人表達意見之機會,並適時提供所有人專業諮詢,如所有人對文化資產之指定、登錄仍有不同意時,主管機關宜盡力予以溝通協調。惟此非在表明私有文化資產之指定或登錄,均應徵得所有人同意後始得為之。爰主管機關作成指定、登錄之行政處分,尚不受所有權人主張之約束,其所有人同意與否,更非文化資產指定、登錄之前提要件。

至於關於暫定古蹟期間的損失,文資法20條指出,「建造物經列為暫定古蹟,致權利人之財產受有損失者,主管機關應給與合理補償;其補償金額以協議定之。」

因此作者認為指定私產為文化資產並非剝奪妨礙私產,而是主管機關應該怎麼做?可以怎麼做?針對文資法的不足思考怎麼改進的問題。

青雲閣被強拆前畫面。 圖/聯合報系資料照
青雲閣被強拆前畫面。 圖/聯合報系資料照

圖為2014年,暫定古蹟青雲閣遭強拆後成斷垣殘壁。 圖/聯合報系資料照
圖為2014年,暫定古蹟青雲閣遭強拆後成斷垣殘壁。 圖/聯合報系資料照

文資法針對私產的補償案例

文化資產在私產的指定與登錄上,依照法條精神,若私有古蹟所有權人遭受經濟上之損失應給予其適度、合理、相當之補償。

目前私有古蹟的修繕費用最高補助是90%(比例分別是中央50%,地方政府40%,所有權人只要10%),中央文化部文資局局長施國隆甚至說,文資局擬修法將私有古蹟修復補助提高到九成五,減輕所有人負擔。

但若所有權人還是無力負擔呢?事實上過去也有全額補助的案例。例如彰化的鶴棲別墅,此案中央政府補助1260萬元、縣府編列縣款1240萬元,政府共2500萬元在古蹟的修繕,產權一樣是私有,可以進行買賣,可以維持原本功能,亦可出租或當成文創場地。另外,尚有北埔姜阿新家族的案例,姜家甚至為了歷史記憶的延續與家族光榮感,花了上億把已經賣掉的祖厝買回,所以並非指定文化資產後就變成國家的4

彰化縣鶴棲別墅。 圖/彰化縣文化局提供
彰化縣鶴棲別墅。 圖/彰化縣文化局提供

當然我們也不能否認有公職人員怠惰,因為即使政府為了避免私有文化資產的所有人,為了社會公益承受過高個人負擔,有修繕等補助,但是所有權人仍必須透過地方政府的文化官員來申請,通常作者遇到的案例是承辦人並未把這樣資訊告知所有權人,這是官員失職尤該調查、懲處。

除了上述古蹟修繕的補助外,對於指定古蹟後不能蓋大樓所產生的經濟損失,文資法另訂有容積移轉、地主請求徵收、協議價購、換地……等方式作為解套的辦法。

目前政府大多是採取容積移轉的政策,不可否認的是在非都市地區誘因較為不足,因此也有採用徵收或是協議價購的方式,例如社子島五處歷史建築便是採徵收的方式。當然,在財源不足的狀況下,政府較少用價購,但並非沒有案例可以依循,例如潭子摘星山莊、松山療養院(每坪140萬價購)、鶯歌石、台南安平海山館,桃園道東堂暨周邊土地未來也預計編列上億預算去解決問題,最近幾個價購案都是協議方式,既然是協議價購,政府當然必須跟人民去談多少金額,而非政府說了就算。至於換地目前私有文資尚未聽聞案例,不過公有文資高雄逍遙園是採取高雄市政府跟國防部換地達到雙贏的。

圖為2011年瑞成堂遭偷拆時,文史工作者與市議員集結抗議畫面。 圖/聯合報系資料...
圖為2011年瑞成堂遭偷拆時,文史工作者與市議員集結抗議畫面。 圖/聯合報系資料照

▲ 桃園道東堂

國家的責任與如何修法?

文化資產被拆政府絕對有責任,不管是有沒有法定文資身分的都應該謹慎看待,我個人經常看到主管機關推託責任,以及部分學者在背後說風涼話的情事。以最近太原第事件為例,竟有學者認為是「呷緊弄破碗」,試問地主都已經跟建商談到要拆除老屋了,民間人士若要保存有價值的文化資產也僅剩提報一途,因為沒有一個民間守護者有權代替政府官員去談任何補償措施。

最近也有民眾列舉新竹市文資十大悲劇,讓人驚覺新竹文化局這幾年來幾乎處在怠惰的狀態,因為依據文資法14條,主管機關應定期普查文化資產,並將有價值者「列冊追蹤」,所謂的文資提報是補普查不足,民間提報若數量高,某種程度是政府及受委託學者普查沒做好。而「列冊追蹤」並非放任不管理,因為「列冊追蹤」的目的還是希望能進入正式的文資審議去討論價值,所以文化局必須去溝通協調,讓民眾理解一切的補償措施。

另一方面,以目前財源來看,保存文化資產的預算顯然不足,過去有學者就建議重大工程建設時,規定必須提撥一定比例作為文化資產保存的預算,我認為這是可行的方案。至於英國的公益信託或是發行文資彩券也可以研議,這一部分建議未來修法時要審慎思考。

最後我認為政府應該創造有「利」的環境,來協助古蹟所有權人,所謂有「利」的環境包含很多面向,例如家族、地方的榮耀,鄉土教學最好的場址不就是學校旁的文資嗎?而政府要鼓勵文資保存也應思考如何協助並提供民間的文化資再利用的方式,給予輔導,請古蹟經營有成者分享成功案例。

目前台灣有許多文創科系或是文化經營科系,我們卻沒有好好借用這些年輕學子提供好的方案來創造永續價值,也缺乏有企劃性的利用公共媒體將文化資產宣傳、行銷,因此文化部不妨撥經費找專業團隊,在所有權人同意下免費試辦協助經營管理諮詢,先讓所有權人看到文化資產帶來的永續希望,也才能期待他因看的見的未來而願意延續家族記憶,並為台灣的公共文化空間盡一己之力。這才是正途。

▲ 不只是一塊磚 文化資產被消失的真相

  • 此說法是黃旺成推測後藤新平「治台三策」整理的,刊登於1927年2月20日《台灣民報》。
  • 臺內民字第573901號函,1974年2月25日由內政部公佈。該要點有六大行動策略,分別為:

    一、日本神社遺跡應即徹底清除。二、日據時代遺留具有表示日本帝國主義優越感之紀念碑、石築構造物應予徹底清除。三、日據時代遺留之工程紀念碑或日人紀念碑,未有表示日本帝國主義優越感,無損我國尊嚴,縣市政府認為有保存價值者,應詳據有關資料圖片,分別專案報經上級省市政府核定,暫免拆除,惟將來傾塌時,不再予重建,其碑石移存當地文獻機構處理。四、民間寺廟或其他公共建築內,日據時代遺留之日式裝飾構造物,如日式石燈等,應勸導予以拆除或改裝。五、日據時代建造之橋樑,經嵌之碑石仍留存日本年號者應一律改換中華民國年號。六、日據時代遺留之寺廟捐題石碑或匾額以及日據時代營葬之墳墓碑刻等,單純使用日本年號者暫准維持現況。
  • 作者接觸文資案當中,有不少地主聽信建商說法,表示成為古蹟會被強迫捐贈。
  • 有心人士經常散佈這樣謠言造成人心惶惶。

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