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林宗弘/疫情下的創業型國家:打破公私部門迷思,重新定位政府角色

圖/法新社
圖/法新社

(※ 文:林宗弘,中央研究院社會學研究所研究員)

在經濟學思想史上,國家的規模與能力對經濟發展的影響,是個揮之不去的爭議,經常週期性地回到社會科學論戰的核心。全球知名女性經濟學者瑪里亞娜.馬祖卡托(Mariana Mazzucato)在頂尖期刊發表過許多有關創投與科技研發的實證著作,在十年前全球大衰退震撼下,於2011年初版、2013年再版的《創業型國家:打破公私部門的各種迷思》(The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths)一書,是這個論戰裡新一波重量級的學術著作,在全球疫情考驗歐美民主國家能力的關鍵時刻,更值得回顧與前瞻。

國家建構的第四波革命

《創業型國家:打破公私部門的各種迷思》一書有其時代精神,代表了歐美經濟學界對全球大衰退與國家角色的反思。20世紀末期,在冷戰結束與計畫經濟體制崩解的衝擊、與英國保守黨執政與美國雷根政府影響之下,主張「大國家」的凱因斯主義或福利國家理論遭受嚴厲挑戰,全球學界走向所謂新自由主義經濟思想,主張小政府、大市場與民營化等經濟政策,在大約是1989年到2008年這20年間的經濟全球化時代,「小國家」政策大行其道。

2007年後半年起,華爾街有關次級貸款的衍生性金融商品泡沫破裂,投資銀行倒閉而引發了全球大衰退,使得「大國家」的呼籲再次崛起,例如經濟學人兩位總編輯John Micklewaite與Adrian Wooldridge合著的《第四次國家革命:重新打造利維坦的全球競賽》(The Fourth Revolution: the global race to reinvent the state)一書,指出現代國家能力發展經歷三次重大革新。

第一次是現代主權國家的創造,逐漸取代前現代的多民族帝國治理,第二次是由美國獨立與法國大革命所揭櫫的民主轉型,提供民眾基本的人權與自由,第三次革新則是福利國家崛起,由於資本主義工業革命將農民趕出土地進入工廠,帶來景氣循環與失業的風險,政府開始提供各種社會權利,讓民眾免於落入飢餓、疾病與貧窮等困境。當然,與兩次大戰福利國家崛起的同時代,另一種反應是社會主義革命,國家以中央集權計劃經濟來取代資本主義,下場卻多半是經濟停滯,在冷戰結束之後不得不走向市場改革。

《第四次國家革命》的作者們認為,在2008年的全球大衰退之後,西方民主制度面臨威權國家、如改革開放後的中國或新加坡的挑戰,但是威權國家也難以克服產業轉型與貧富分化等危機,未必能維持經濟繁榮與政治穩定,因此,該書提倡民主的「第四次國家能力革新」,然而對於該怎麼做,卻較少著墨。

瑪里亞娜.馬祖卡托是倫敦大學學院經濟學教授,兼任倫敦大學創新與公共目的研究所主任,並曾服務於蘇格蘭和南非政府所屬的經濟顧問委員會。除了書寫之外也是很有魅力的演講者,具備公共知識份子的影響力。瑪里亞娜.馬祖卡托的另一代表作《萬物的價值:經濟體系的革命時代,重新定義市場、價值、生產者與獲利者》(The Value of Everything: Making and Taking in the Global Economy)已先由時報出版譯介,反思經濟學裡「價值」來源之歷史,作者因此獲得2018年的李昂鐵夫獎(The Leontief Prize)與2020年的馮.諾依曼獎(John von Neumann Award)這兩個提供給經濟學新星的大獎。事實上,該著作的主要學術論點多來自《創業型國家:解構公私部門對立的迷思》,因此,本書可以說是呼籲「第四次國家能力革新」風潮裡極為傑出的一本著作。

圖/歐新社
圖/歐新社

創業型國家的主張

事實上,經濟學者多半同意國家在特殊條件下可以干預市場,例如「市場失靈」或規模經濟導致產業壟斷等特殊情況,市場失靈亦包括正外部性如安全、教育與公衛等公共財供應不足、與負外部性如環境污染、黑心食品或天災人禍的治理等,可能會以公共服務、現金補貼、租稅或處罰、或政府購買服務等方式處理,而國家對壟斷則可能以反托拉斯法或課稅等方式干預,不過對大多數經濟學者來說,市場仍然是多數經濟制度裡的優先選擇,即使是壟斷性的水電產業,國有化恐怕是其最後選項。本書的特殊主張,在於比一般經濟學者的國家理論更強調國家在科技創新方面參與投資的角色。

在本書第二章裡,瑪里亞娜.馬祖卡托相當詳盡地區分了經濟學文獻裡的三種創新理論:第一種是科技進步作為經濟成長模型的外部或隨機衝擊,但這種觀點等於放棄說明影響科技創新的主要組織因素或環境條件。第二種是跟隨「市場失靈」理論,國家干預是為了補救創新市場的缺陷,例如界定專利與智慧財產權,如此即可減少產權不明確所造成的掠奪與利益分配問題;瑪里亞娜.馬祖卡托將自己的主張歸類為第三種「創新系統」理論,主張國家不但有能力補救市場、還可以開創市場,即科技投資有很廣泛的正外部性。作者也指出在經濟發展研究裡,所謂「發展型國家」的主張與本書立場類似。

當然,科技創新不一定要由國家主導或先行投資,天使般的私人創投或許更有幫助,然而瑪里亞娜.馬祖卡托對專利與創投產業的實證研究指出情況並非如此。她挑戰了六個迷思:研發支出等於創新、中小企業更能創新、創投更願意冒險、專利數量可以測量創新、學術與產業結合不足導致創新商業化的障礙、以及研發成本抵稅有助於創新,許多實證研究指出這六個論點都缺乏證據、甚至可能是錯誤的理論,總之,偏好私人創投的科技政策缺乏實證支持。

相對於強調民營企業家為主的創新理論,本書回顧了美國戰後太空競賽的創新經驗,後續章節使用了醫藥生技產業、網際網路產業特別是蘋果公司的發展歷史、綠能光電產業的發展史、甚至提到馬斯克的太空產業與後來的特斯拉電動車等,這些看似民營企業家「矽谷精神」的代表,都享有來自政府大額的前期投資、長期的購買服務與租稅補貼,在這些來自美國國防部門、衛生部門與能源部門的研發經費挹注之下,逐漸創造出全新的科技與市場需求。

令作者不滿的是,在這些實例中,國家公共投資都成了對企業的大放送,卻很少得到適度回報。最明顯的莫過於醫藥生技產業,製藥業裡有大量政府公衛與科技部門出錢研發的藥品,最後納稅人卻買不起,因為新藥太貴了。資訊科技產業也有不少國家冒險投資的成果,這些企業會卻想盡辦法隱藏獲利在一些租稅天堂,甚至批評國家要求賦稅是在扯企業的後腿。

如何改變國家創新系統導致「風險社會化、報酬私有化」的現象呢?作者認為除了對資本利得收稅之外,由政府出錢的專利或知識財產權的運用,應該讓國家按照投資或收益的比例「分紅入股」,更直接的方式是使用國家投資銀行或類主權基金的方式進行創投,再用「分紅入股」的方式回收公共投資,並且減少公務人員冒險時的懲戒、反而應該鼓勵他們進行創新。

圖/路透社
圖/路透社

從發展國家到創新福利國家

瑪里亞娜.馬祖卡托的觀點與筆者類似。在東亞發展型國家的各種制度演化過程裡,可以發現很多類似《創業型國家》所建議的運作機制,國家投資於知識的重要性未必會面對太多論述挑戰。然而在發展型國家的階段結束之後,台灣的某些基礎設施,例如公路、網路、醫療與教育等已經飽和,不容易運用擴大建設之類單純的生產要素投入就輕易獲得成長,而已開發國家有較長時間調適的產業升級與人口老化問題,在台灣則是立即面臨的衝擊。

迄今為止,台灣的政府直接收入佔GDP比例甚低,大約13%至16%之間,在先進經濟體屬於「小國家」。《崩世代:財團化、貧窮化與少子女化的危機》一書中,筆者與洪敬舒、李健鴻、王兆慶、張烽益等共同作者批評了兩岸貿易擴張與財團化的趨勢,認為政府應該扭轉新自由主義的小政府傾向,投資於科技創新,以協助托育、養老等社會福利制度,建構「創新福利國家」。創新福利國家不是要求一個大有為的國家干預或計畫經濟,而是在持續但有限的財政擴張下,最有效率地利用政府支出來達成民眾福祉——例如健康、長壽、收入充裕且分配相對平均等目標,這不是單靠國家可以做到,需要政府與產業協力,促成公民社會參與、以及跨國人才網絡的知識交流。

如同第四次國家革命一書所言,第三次國家革命下的福利國家,可說是官僚化、勞力密集的福利國家,讓公部門大量雇用員工來處理扶貧、幼教、健康與長照服務等,在高稅收與政府支出的條件下,達成薪資分配較平均的目標。然而,隨著人口老化與福利支出擴張,即使在最平等的國家如芬蘭,近年也已經面對年金改革的棘手議題。因此,我國需考慮更少依賴勞力的福利政策,即是在台灣面臨產業升級的困境之時,讓政府投資協助產業解決本土的社會風險——例如極端氣候與健康老化,建構一個技術與創新密集的福利國家。

在中央研究院社會學研究所出版、筆者與李宗榮等編著的《未竟的奇蹟:轉型中的台灣經濟與社會》一書裡,提到台灣仍須面對高齡化、經貿過度依賴中國大陸、產業升級創新投入不足、與勞工低薪性別歧視等問題。如《創業型國家》一書所言,政府能做的事情還是不少。假設台灣在未來三十年,可能因為氣候治理而發展綠能、人口老化而必須延長退休年齡、兩者都要擴大公共支出,也會帶來很多商機,例如鼓勵勞動參與、維持健康有關的科技創新。相對而言,引進外籍看護工而不從事任何產業創新,就會變成剝削廉價勞力的長照體制。與此類似,台灣的產業創新、發展綠能或循環經濟,不太可能將綠能全交給國營事業如台電去經營,而是讓公私部門、甚至民間社團彼此競爭與合作,以更有效率的方法面對氣候變遷衝擊下的用水與節能減碳要求。

創新福利國家的產業政策可以找到具體案例嗎?幸運的是,此次COVID-19疫情衝擊之下,國家實施邊境防疫管制、禁止口罩出口、經濟部積極投資並協調機械業組成「口罩國家隊」、或是全民健保的資料使用於口罩實名制等,每個政策都違反了新自由主義抗拒干預市場的原則,卻又不是簡單地將口罩產業國有化,而是由《創業型國家》提供先期投資與激勵機制,建立了公私部門合作的經典案例,政府仍可回收部分投資,也守護了我國民眾的健康與福祉。

在全球衰退與疫情衝擊下,高喊賺大錢、塑造個人崇拜卻提不出具體政策方案的民粹政治、或是主張「小政府」減稅、自由貿易特區等更加依賴中國大陸的新自由主義政策,已經被證實國安風險極高、甚至造成青年低薪與資本外流。相反地,台灣正在改革與實踐《創業型國家》、邁向創新福利國家的路上,因此,在即將邁向後疫情時代的此刻,重溫這本主張民主體制「第四波國家革命」的重要著作,對台灣未來產業政策怎麼辦的爭論,仍有相當助益。

※ 本文為《打造創業型國家:破除公私部門各種迷思,重新定位政府角色》導讀,原標題為〈後疫情時代:創業型國家的再臨〉。


《打造創業型國家:破除公私部門各種迷思,重新定位政府角色》
作者:瑪里亞娜・馬祖卡托(Mariana Mazzucato)
譯者:鄭煥昇
出版社:時報出版
出版日期:2020/03/23

《打造創業型國家》書封。 圖/時報出版
《打造創業型國家》書封。 圖/時報出版

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