不宣而戰的防疫法律爭議：「紓困條例」已取代緊急命令？

2019冠狀病毒疾病（COVID-19，下稱新冠肺炎）疫情蔓延全球，相較於歐美近來數以萬計的累積確診人數，不少歐盟成員更是每天以千為單位在新增。

台灣目前的防疫成績可謂有目共睹，更讓歐美嘖嘖稱奇之處在於，在維持人們行動自由下，台灣仍能有效率地管控疫情；反觀不少同為資本主義的歐盟國家，陸續實施禁足或封城令，並以宣布「緊急狀態」作為限制人民自由的授權，讓慣於自由的歐洲人民難以接受。兩相對照之下，一般民眾仍能自由上街或來往各大城市的台灣，頓時成為西方捨棄中國式防疫的另一個典範。

台灣雖未依照《中華民國憲法》（下稱「憲法」）由總統發布緊急命令，國會仍有2月25日通過的《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》（下稱「紓困條例」）限時法，方便主管機關採行必要的防疫措施。雖然有立委或不少法界人士認為這部紓困條例仍有不足，建請總統發布緊急命令，不過總統認為現階段沒有必要，理由是現行的法律政策工具充足。

「紓困條例」就是實質上的緊急命令

總統這樣信心滿滿的喊話並非空穴來風，只要比較紓困條例的立法過程和緊急命令的憲法條文，就會發現這次紓困條例實際上就是緊急命令，只是形式上是由行政院交由國會先行通過而已。

「緊急命令」依照《中華民國憲法增修條文》第2條第3項的規定，是由總統於行政院會議決議後先發布，十日內由立法院追認。「紓困條例」則是由行政院於2月13日開議，於2月20日於院會通過，2月25日三讀並由總統當天公布。這表示，立法院在短短五天之內就通過了整部法律，速度之快、效率之高，和緊急命令幾乎已無差異。

且將紓困條例與1999年9月25日的《民國八十八年九月二十五日總統緊急命令（九二一震災）》相比，內容可說更加完備，包含對於醫事人員辛勞的補償（第2條）；對於配合防疫而受到人身自由限制的民眾的補償（第3條）；對於前述民眾配合防疫影響雇主的營運、生產的租稅減免（第4條）；各級政府機關得徵調物資及補償受影響的民眾（第5條）。

此外，除了預算、相關行政罰與刑罰，此條例實施後的三個月、六個月，行政院還要分別向立法院提出報告（第18條），也難怪總統有這個自信，說目前不需要再發布緊急命令。

而在目前行政院和立法院皆由同一黨掌握的政治現實下，造就了五天之內通過一部法律的高效率。若有必要，只要行政院再提修法草案，和立法院自家黨人講好，搞不好不用五天就能修正符合要求了。

超越緊急命令的「紓困條例」

此外，紓困條例似乎是為免掛一漏萬，還授權中央防疫指揮官得實施「必要的應變措施及處置」（第7條），宛如前述憲法增修條文第2條第3項本身的規定一樣：

總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置。

且紓困條例第7條比憲法增修條文規定更方便，不用通過行政院會議之決議，指揮官即可發布；事後還不用經過立法院的追認，也沒有「未於幾日內」追認就會失效的憲法難題。換句話說，指揮官的權力比總統還大，紓困條例比憲法增修條文還厲害。

日前，針對有人質疑衛福部限制醫院的醫事人員出國禁令欠缺法律依據的聲音，指揮官就四平八穩地表示有相關法源，即紓困條例第7條。儘管衛福部關於限制出境的新聞稿、醫事司的會議紀錄，就《防疫期間醫院醫事人員及社工出國與相關補償規定》，似乎沒有依照行政程序法的相關規定，明示法律條文的授權依據。

就算是有紓困條例的授權，繼而限制醫事人員原本受憲法第10條保障的「居住遷徙自由」，理應仍要符合正式法規命令的正當法律程序。但若紓困條例在政治現實上，已經賦予指揮官有如總統一樣的地位，得實施「必要的應變措施及處置」，且比憲法增修條文的「緊急命令」更方便、更好用，區區法律位階的行政程序法，如何能夠以下剋上，限制指揮官？

就此看來，台灣當然不需要如歐美一樣，宣布進入緊急狀態、戰爭狀態，因為紓困條例的存在，就已經比緊急命令更緊急了。

「紓困條例」合憲與否，已非民眾在乎的重點

既然紓困條例如此強大，仍有法界人士批評該條例在實踐上違反「法律保留原則」、「授權明確性」、「法官保留原則」等等大法官過往揭櫫的諸多憲法概念，那為何紓困條例在實際運作上仍是暢行無阻？扣除民眾的力挺，或行政立法權同為一黨的政治現實，大法官解釋的先例也是一個原因。

在本次新冠肺炎以前，2003年的SARS疫情衍生出的《傳染病防治法》釋字第690號釋憲案，就已告訴指揮官就算這樣做也不用怕，大法官仍有可能宣告合憲的。

該案是當年和平醫院發生院內感染後封院，台北市政府基於防疫考量，要求該院員工須返還和平醫院進行隔離，遭當事人醫師拒絕，爾後衍生遭處罰的訴願與行政訴訟案。司法院過了八年以後的2011年，才做成690號解釋，然而事過境遷，有多少民眾會在意？甚至有多少人會翻舊帳向當時的指揮官施壓？

更不用說，釋字第690號解釋提到的2003年台北市長，八年後已成了總統。當時，更有七位大法官是由他所提名（包含正副院長）即將再任命四位大法官，進入全部只有十五席的大法官會議中。在宣布法律違憲，要有三分之二的大法官出席、三分二以上同意才能通過的現實下，釋字第690號解釋考量「傳染病之快速蔓延，已（或將）造成全國各地多人受感染死亡或重大傷害之嚴重疫情」，認定就算法條只寫了「必要之處置」，也可以限制人民高於「居住遷徙自由」的「人身自由」，似乎可以理解。

有了《傳染病防治法》和釋字第690號解釋，這次紓困條例第7條包山包海，若採取相同的寬鬆解釋標準，也很大可能會有大法官們的背書而宣告合憲。況且，如果政府在防疫工作上能讓民眾滿意，就算可能（在多年後）宣告違憲，也已事過境遷，有多少人會在乎呢？

結語：狗吠火車的違憲質疑

在世界各地疫情不斷擴散，連歐美各國都陷入重重危機，台灣卻似一枝獨秀，以低確診人數、低死亡人數笑傲全球，民眾對於總統、政府、指揮官只有滿滿的信心，去質疑紓困條例有違憲疑慮、認為要以緊急命令補足，在民眾眼中就顯得不合時宜，有種狗吠火車的傷感也不意外。