政府力推台鐵組織改造：公司化等同於民營化嗎？

寇德曼 16 May, 2022

行政院的《國營臺灣鐵路股份有限公司設置條例》草案預計將於本月底會期結束前，於立法院力拚三讀，將台鐵改制為鐵路股份有限公司，實施公司化，不少網友以為，這將是台鐵民營化的第一步，然看看許多公司化的公營事業，多年過程仍維持百分之百政府持股，就知道公司化和民營化根本是兩件事情。

公營事業為何要民營化？

台灣公營事業民營化的基礎法源為《公營事業移轉民營條例》，制定於1953年，當時將政府持有的四大國營企業台灣水泥、台灣紙業、台灣工礦、台灣農械民營化，釋出股份作為土地改革政策換取地主土地的對價，與近年考量公營事業負債累累、績效不彰，故推動民營化的背景截然不同。

前述《公營事業移轉民營條例》只是土地改革政策的配套，以致在該條例制定完成四大國營企業民營化的目標後，長久以來沒有與時俱進，再做修正，直到1991年才為了配合1989年開始的民營化的政策，重新修正全文。目前除台電、中油、台糖、台水、菸酒公司、台鐵、中華郵政等七家公營事業外，均已部分或全部實施民營化或是結束營運。

實施民營化的理由甚多，然基礎來自於1980年代盛行的新自由主義（neo-liberalism），將去管制與民營化兩大目標奉為圭皋，如英國首相柴契爾夫人、日本首相中曾根康弘，任內均大力推動公營事業民營化。台灣於1989年成立「行政院公營事業民營化推動專案小組」確立民營化的目標¹，諸如中石化（1314）、中鋼（2002）、中華電信（2412）均在這十幾年中，陸續民營化開放民眾認股。

根據1989年當時《公營事業移轉民營條例》的修法資料，實施民營化的目的包含：增進事業經營自主權，強化競爭力；籌措公共建設財源；吸收市場過剩游資；增加資本市場籌碼²。

以台鐵來說，前述這四個理由可以簡化為二者，其一是提升效率品質，其二是減少負債，因為台鐵現今就如同1980年代的日本國鐵一樣，面臨因交通市場結構改變，失去獨占或寡占市場所產生的財政惡化，連年赤字，卻又因車輛、設備、服務態度不佳，有著競爭劣勢³。

然而，台鐵民營化的進度可說是各公營事業中最慢者，比起其他六家事業如：台電、中油、台糖、台水本來就是公司組織，公賣局、郵政總局也已改制為菸酒公司、中華郵政，台鐵迄今連公司都不是，遑論要以釋股的方式來民營化，所以目前公司化與否，可說是未來要實施民營化的第一步。

台鐵組織改造的模仿對象

然推動台鐵組織改造，勢必要處理台鐵幾十年來留下的鉅額負債，去（2021）年的立法院預算資料顯示，台鐵迄今負債新台幣四千一百多億，如果一家公司起初就有此等鉅額負債，姑且不論債務本金，每期利息支出之可觀，自然讓任何理性投資人不願進場認股，更不要說公司化後營收若要彌補負債，年底想大方地給分紅都成問題，股東鐵定反對。然以交通部參考改造台鐵的範例：日本與韓國來說，改制時債務的分擔，多少都是負債經營。

日本國鐵1987年實施「分割民營化」前，負債高達31兆日圓，占了當年GDP的百分之七，扣除政府財政性融資和銀行貸款外，剩下債務由分割後的JR東日本、JR西日本、JR東海三家預期未來經營狀況較佳的客運公司負擔，包含股份出售、土地出售和未來每年盈餘所得，其他客運公司JR九州、JR四國、JR北海道、貨運公司JR貨物則不負擔債務⁴。不過，前述負債經營的本州三社，目前除將債務清償完畢外，也已釋股民營化，未負擔債務的四家公司中，則只有JR九州轉虧為盈，於2016年掛牌上市，達成民營化的目標。

韓國實施鐵路公司化比日本晚了近二十年，主因在於債務分擔和裁員的困難，讓1989年的《韓國鐵道公社法》胎死腹中，未能實施，直到2001年才基於高鐵通車之考量，通過《鐵道產業改革法案》，採取瑞典以來的「車路分離模式」，而非日本的「車路合一」，將鐵道廳改制成主管鐵道的「鐵道設施公團」，與負責車輛營運的「韓國鐵道公社」⁵。

與日本JR本州三社不同之處在於鐵道公社未民營化，而是國家持股，鐵道公社曾在2013年打算新設水西KTX股份有限公司經營新的高速鐵路，被認為是鐵路民營化的第一步，隨即遭到工會大舉罷工而失敗⁶，以至於韓國鐵道廳的改革，頂多說是「公司化」，不能像日本JR本州三社或九州的「民營化」，交通部近日送交的《國營臺灣鐵路股份有限公司設置條例》也是如此，不僅法令名稱就說是「國營」，草案諸多條文也再次重申是為了發展健全的「國營」鐵路事業。

台鐵有辦法實施民營化嗎？

看完日本和韓國的經驗，台鐵目前推動的組織改造，到底算是「公司化」還是「民營化」？其實應該算是前者，且就算公司化後要落實民營化，短期甚或是十幾年內都很困難，理由在於台灣的鐵路事業比較賺錢的部分，早已經民營化，未由台鐵經營；且台鐵的工會相當強大，存在強大的工會動輒以集體休假或罷工對抗雇主時，理性投資人很難願意進場認股。

所謂鐵路事業已民營化的部分就是台灣高鐵（2633），政府在1998年興建高速鐵路時，如日本以往是交由國鐵，韓國則交由鐵道廳，照理說台灣應該交由台鐵，然卻在1994年制定俗稱「高鐵專法」的《獎勵民間參與交通建設條例》，公開招標由民間企業組成「台灣高鐵聯盟」得標負責，也就是後來的「台灣高速鐵路股份有限公司」。

儘管2015年因為財政困難實施財務改革，原始股東減資六成改由交通部或其他公營事業出資，並於隔年股票上市，然因交通部持股未達百分之五十，法律上仍屬於民營公司，性質上與中華電信相同。當年「高鐵專法」就可以說已經仿效日本，將鐵路事業實施部分「民營化」了，即使台鐵在公司化後，與高鐵的關係可能就像日本JR四國、北海道對比JR本州三社一樣，只要台鐵不能如JR九州一樣，轉虧為盈，民營化就遙遙無期。

有工會就難民營化

另一個讓台鐵就算公司化也無法民營化的理由——強大的工會，從前述韓國的例子可以了解到，只要談到民營化，工會就會罷工，輿論若是挺工會而不挺政府，在考量選舉壓力下，執政黨自然就得放棄實施民營化，韓國當年無法將新高鐵民營化的理由之一，就是因輿論有89.7%支持罷工的鐵道公社勞工⁷。

反觀日本採取「分割民營化」後，隨即將日本勞工運動中最強的「國鐵工會」肢解，且1987年發生多起恐怖攻擊事件，諸如在國鐵幹部家中縱火、鐵道設施遭破壞等情況，被認為是反國鐵民營化的新左派所為，國鐵工會失去輿論支持，也是讓民營化順利進行的理由。

或許台鐵工會的行動力，比起日本、韓國仍有差距，特別是扣除代辦勞健保的職業工會來說，台灣工會組織率被認為遠較OECD國家水平為低，顯示民間企業根本不喜歡公司內有員工組工會、搞抗爭，在台鐵工會已經多次組織集體休假、罷工投票的經驗下⁸，豈會有民間企業願意出資，當台鐵公司化後的股東？

結語：台鐵公司化後能不能獲利，才是重點

在民營化存在如此多關卡的情況下，質疑台鐵公司化之後就等於民營化，恐怕是想太多了，公賣局與郵政總局實施公司化迄今二十年，也沒有民營化，股權分別百分之百掌握在財政部和交通部手中，稅後都有盈餘，顯示如果公營事業要不要民營化，未必和公司化有關，如果台鐵公司化後能夠轉虧為盈，政府認為鐵道事業是個金雞母，自然就會打消民營化的念頭，不是嗎？