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「大國競爭」轉向?拜登上任後,亞太戰略走向觀察

在夏威夷練習吊掛M777榴彈砲的美國海軍陸戰隊。 圖/美國海軍
在夏威夷練習吊掛M777榴彈砲的美國海軍陸戰隊。 圖/美國海軍

白宮已經易主,川普留下的局面,無論如何拜登都得承接。未來拜登新政府會如何規劃未來的亞太戰略、如何處理對中國關係,以及對台灣的立場與態度為何,都是國際關係領域學者關切的對象。

拜登曾是歐巴馬擔任總統時的副手,歐巴馬雖推動亞太平衡,對中國政策基本上是有競爭有合作,川普時代則走向「大國競爭」(Great Power Competition),對中政策轉而對抗。道理顯而易見,中國已是挑戰美國霸主地位的第二霸權,中國在貿易、科技、資訊、網路、文化、傳播等各方面挑戰美國,不僅侵犯美國的利益,也威脅到美國賴以成為世界霸權的基礎。

拜登去年勝選之後,他的對中政策方向即令人感到好奇,因為除了歐巴馬政府的背景外,他的團隊並不若川普競選時那般,有多位鮮明的反中人士如納瓦羅班農、博明、波頓等人,因此他是否會一反其前任強烈抗中的作風,改採與中國妥協及合作的政策,顯然是亞太國家關注的焦點。

川普留給後任的遺產

拜登上任後有許多前任政府留下的問題亟待解決,其中之一當然是新冠疫情,亞太及對中政策似乎還不是擺在拜登面前需急迫解決的問題,而且川普留給拜登不少遺產,可以讓他在對中國政策上靈活運用、當作籌碼,這些遺產包括:

1. 兩黨共識的對中政策:

在美國政壇上,兩黨惡鬥無處不在,但是在對中國政策上,民主共和兩黨卻難得獲得共識,同意強化印太地區軍事態勢,並提供美軍印太司令部預算,使美軍在印太地區能夠有效應對中國的「反介入/區域拒止」(A2/AD)挑戰。

2. 對台軍售的突破:

川普在4年內共向台灣進行11次軍售,是台美斷交後對台軍售最多的美國總統,最值得矚目的項目是長程精準武器、強化敵情監偵能力的MQ-9無人機及MS110偵照莢艙,另外,66架F-16C/D BLOCK70(外界俗稱F-16V)戰機的出售,雖非台灣希望的F-35,但也已是F-16C/D系列的最新衍生型,為四代半戰機中最先進的戰機之一。

對台出售戰機一直是美中台三角關係中最敏感議題,美台斷交之後、川普政府之前,只有1982年雷根總統時代協助台灣發展自製戰機,接著老布希總統在1989年出售150架F-16A/B戰機,再來是歐巴馬同意為台灣F-16升級,代替出售F-16。雖然戰機換代期程頗長,可以服役大約20~30年,然而中國軍力發展快速,台灣面對日益嚴苛的空防威脅,爭取具匿蹤、短場起降能力、屬第5代戰機的F-35多年未果,川普的同意出售這66架F-16C/D(F-16V),仍是可接受的結果,至少仍符合台灣方面「優於現役戰機」的期望。

在菲律賓海上的美利堅號,F-35正準備降落。 圖/美國海軍
在菲律賓海上的美利堅號,F-35正準備降落。 圖/美國海軍

3. 印太地區軍事態勢的強化:

川普時代強化印太地區態勢,除將太平洋司令部改名印度太平洋司令部(Indo-Pacific Command),將「亞太」擴大為「印太」,納入印度地區;在2018年提出《印太戰略架構》(US Strategic Framework for the Indo-Pacific),以美日印澳作為印太戰略的核心,強化印太地區友盟力量,形成圍堵中國之勢;而在2021年國防授權法案中,也提出「太平洋嚇阻倡議」,要求五角大廈提出強化美軍在西太平洋軍事態勢、嚇阻中國挑戰的具體作法,例如部署長程武器、增加重要前進基地的飛彈防禦體系等等。

另外,美國在亞太地區的自由航行權行動、轟炸機的動態部署、美軍電偵機在東海、台海周邊及南海的密集活動,其頻次及強度都較過去大幅增加。若這些國防授權法案或印太司令部報告中提及的措施能持續推動,將能實際改變美軍在亞太的軍事現況。

4. 對台安全保證:

美國對台安全保證一向植基於《台灣關係法》,然而由於中國對台的軍事壓力日增,也讓美國瞭解提升台灣自我防禦力量的急迫性。1982年8月,美國在台協會台北辦事處長李潔明奉命對台闡述當時雷根政府對台的六項保證,這原本僅是雷根總統時代為減少與中國簽訂「八一七公報」對台造成的衝擊,由總統向台灣提出的單方面保證,指出美國對台提供武器及數量將視中國對台所構成之威脅而定,保證會持續供售武器。隨著中國持續對台文攻武嚇,「六項保證」也漸被當作是美國對台政策的依據之一。

2016年7月,美國參眾兩院分別通過決議案,指出「六項保證」與《台灣關係法》共同構成美台關係基石;另外共和黨則將「六項保證」納入共和黨黨綱;2018年參眾兩院通過《亞洲再保證倡議法》(Asia Reassurance Initiative Act),由川普總統簽署,其中針對美台關係,第209條指出,美台之間經濟及安全合作,係基於《台灣關係法》、美中三項公報、「六項保證」,以實現美對台承諾,並要求總統應對台實施軍售。

2020年7月新任國家安全顧問歐布萊恩(Robert O’Brien)將國務院兩份機密電報解密,即1982年代國務次卿及國務卿接連訓令李潔明向台北當局說明美國有關八一七公報立場,以及「六項保證」。

與日本海軍陸戰隊共同演習的美軍陸戰隊。 圖/美國海軍
與日本海軍陸戰隊共同演習的美軍陸戰隊。 圖/美國海軍

六項保證的延續性

川普政府的國務院亞太助卿史達偉(David Stilwell)在2020年8月演講時對此加以詮釋,他指出美國不再奢望中國能履行和平解決兩岸分歧的承諾,因此美國會維護《台灣關係法》及「六項保證」的對台承諾。這些「遺產」留給拜登強有力的反中武器,使他進可攻,退可守,可在現有框架下堅定維護對包括台灣在內的亞太國家安全承諾。

這由拜登甫上任,即對中國軍機大舉進入台灣西南空域一事明快反應可以看出。此時也正逢美國羅斯福號航空母艦打擊群通過巴士海峽之時,雖然台灣內部被認為對台挑釁,但同樣也是對美釋放訊號。這多少應會讓白宮的新主人感到不快。曾在歐巴馬政府時代擔任美國防部中蒙台科長的唐安竹(Drew Thompson)即表示,美國已經在與中國打交道時學到教訓,即使對中國讓步,美國也不會在政策上有所收獲。

這次拜登政府除對中國行動做出明快回應,另一方面也提到「六項保證」,顯示在兩黨共識,以及亞太現實環境的壓力下,已成為具有約束力的政策指導原則。

歷任美國總統都設法避免在台灣問題上造成美中裂痕,歐巴馬任內對中國也多有遷就,但也未讓中國在國際及美國關切的區域議題如北韓或南海上讓步。中國仍不放棄「武力犯台」意圖、持續強化台海當面軍力,增加台海周邊軍事活動,並且強化東海及南海軍事活動,將南海變為內海的意圖日益明顯。美中關係的惡化,並非川普或其政府少數人所為,而是美國菁英、官僚體系及社會對中國挑戰及威脅的集體認知,因此同樣會制約拜登政府的政策。

在夏威夷練習空中加油的MV-22B。 圖/美國空軍
在夏威夷練習空中加油的MV-22B。 圖/美國空軍

拜登對兩岸政策的力道應仍在拿捏,川普所樹立的美中競爭典範,拜登也未必照單全收,其未來亞太戰略,或者是否延用「印太」一詞,仍有待觀察。然而就算如艾利遜(Graham Allison)所言,美中要「避免修昔底德陷阱」,也不必然是走回處處讓步的老路,反而更多是需要「嚇阻」。

不過拜登的亞太政策仍待觀察,而且其政府內有關國家安全戰略主軸、諸多國際議題的錯綜複雜、區域問題的優序,歐亞或中俄孰先孰後,也在考驗新上手的拜登政府。

即使這些國安官員,許多已是歐巴馬時代的老面孔,但川普留下的「印太」遺產,以及美軍各項新作戰概念如全領域作戰、應付大國競爭的新武器及新科技,以及各軍種在前政府國安戰略指導下,已著手進行的軍事部署調整,的確讓拜登在剛剛要開始對付這棘手的全球挑戰者時,即已有了有力的武器。

在關島上參與海龍行動演習的澳洲、加拿大、印度及日本的軍隊合影。 圖/美國海軍
在關島上參與海龍行動演習的澳洲、加拿大、印度及日本的軍隊合影。 圖/美國海軍

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