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廢除《調度司法警察條例》?癱瘓警察的,是英雄主義的績效制度

示意圖。圖中人物與本文案例無關。 圖/聯合報系資料照
示意圖。圖中人物與本文案例無關。 圖/聯合報系資料照

近來,有不少論者貌似在不理解《刑事訴訟法》、偵查實務、強制處分、起訴門檻以及現行問題下,爭先投書討論《調度司法警察條例》(下稱本條例)存廢問題,這一波投書動員的背景,似與日前的政治時局有些關聯。

在討論本條例之前,事實上國人與執政者應先對《刑事訴訟法》的偵查主體、偵查輔助機關之角色定位有所認識、理解,並在深思熟慮後做出正確之決策,而非為達某些政治上的目的(警察權向來在政治上是執政者最好、最期待「操控」之權力),而崩毀刑事訴訟的偵查結構。

偵查主體指揮權來自《刑事訴訟法》

我國《刑事訴訟法》清楚規範了偵查機關的角色定位分配——檢察官為偵查主體、司法警察為偵查輔助機關。偵查主體之工作在於擬定偵查計畫、方向、指揮偵查輔助機關(司法警察)為合法妥適之調查,搭配檢察官倫理規範之規定,檢察官「有義務」督促受其指揮之檢察事務官、司法警察(官),在合乎人權保障及正當法律程序下,公正、客觀地依法執行職務,以實現司法正義。

至於偵查主體指揮偵查輔助機關進行調查的權力、偵查輔助機關協助檢察官、受檢察官指揮調查犯罪之義務,是《刑事訴訟法》第229條至第231條所明文規範的。警政署署長、警察局局長或警察總隊總隊長、憲兵隊長官等,有協助檢察官偵查犯罪之職權;司法警察官,「應」受檢察官之「指揮」;司法警察,「應」受檢察官及司法警察官之「命令」,偵查犯罪。因此,所謂的指揮權/命令權,並非《調度司法警察條例》開天闢地所獨創的名詞,而是早於該條例的《刑事訴訟法》才是明文規範之所在。

申言之,近來某些「警大博士班學生」接二連三投書指責的「指揮權」,其實是《刑事訴訟法》所規範的權力與義務;而檢察官督導司法警察以程序正義發現實體正義,更是檢察官倫理規範第19條所課予的義務,更是檢察官與司法警察的使命。

發查核退制度

偵查實務的運作,除了檢察官自動檢舉的案件外,大多案件是民眾申告、司法警察受理報案或主動挖掘案件、報請指揮偵辦後移送案件。

而發查核退制度則規範於《刑事訴訟法》第231-1條:

檢察官對於司法警察官或司法警察移送或報告之案件,認為調查未完備者,得將卷證發回,命其補足,或發交其他司法警察官或司法警察調查。司法警察官或司法警察應於補足或調查後,再行移送或報告。對於前項之補足或調查,檢察官得限定時間。

警大博士生認為,發查核退制度會「癱瘓」警察,因此主張要廢除《調度司法警察條例》。問題是,發查核退制度其實規範於《刑事訴訟法》,更何況司法警察的最基本工作,不就是協助檢察官進行完整的犯罪偵查嗎?

偵查主體的工作是統整案件、擬定偵查計畫、進行合法性控制、就起訴門檻加以篩漏,檢察官不是凡事親力親為,而是要有良好的統整能力,進行公平的偵查任務分配並就案件品質加以把關。

「核退」制度的目的,在於由檢察官進行偵查品質把關,將初步證據保全、基本查證或證據分析都沒做好的案件,退回原移送司法警察機關,且依照指示進行完足調查,一方面除避免冤案,也保障告訴人權利與證據之充分性。

換言之,發查制度是基本的責任分配,或是當檢察官認為某司法警察機關更專業、更適合調查該案件,交由指定的司法警察調查。怎麼會是「轉移工作負荷」?不然,《刑事訴訟法》要司法警察幹嘛?

而核退案件,不就是司法警察移送來的案件偵查品質不佳、或沒有充分調查的案件嗎?不應該退回由原司法警察機關加以補足嗎?而補足調查,難道不是司法警察的工作?

以筆者在新北地檢署服務一年多承辦超過千餘件案件為例,新北地檢署檢察長在去年開始要求各股檢察官嚴格檢查錄音錄影與監視器光碟,以維持證據保全之品質,結果還真的發現大量案件連警詢、監視器光碟都缺漏之情事,甚至還有不少案件檢查出附卷光碟其實是「空白」光碟,或是光碟內容根本與案件「無關」。

此外,有檢察官發現,「明知肇事逃逸的行為人是男性,因為找不到真正行為人,就乾脆移送女性車主肇事逃逸」,此類被告與真正行為人「性別不符」的案例並非少數。更有檢察官傳喚告訴人與被告到庭後,告訴人當庭抗議:「檢察官,我告的人不是他,我有跟警察說我確定恐嚇我的人不是他,為什麼警察移送他?」被告也無奈抗議:「檢察官,他告的人不是我,為什麼警察說我是犯罪嫌疑人/被告?」

此外,也有為了破案率而草率移送無辜之人的案件,如明知監視器裡的竊盜行為人長得跟被告不像,還硬是移送。查不到詐騙行為人,乾脆將被駭客入侵的公司資訊系統工程師列為詐欺被告,豈不荒唐?

除了「被告不是真正行為人」的案件外,其他未保全最基本證據的案件,如傷害案件沒有傷單或照片、毀損公物沒有財損清單或照片、妨害公務案件沒有完整錄影檔案、偽造文書連該文書影本都沒有,還有槍砲案件竟然為了規避管考而將案件「銷號」、移送書只印了一半、卷宗內容與本案無關等案件。筆者過去在澎湖地檢署服務時,甚至還在勘驗警詢錄音錄影光碟時,發現警察把被告的親友一起叫來、甚至團團圍住被告,逼問犯罪過程的荒謬情況。難道上開行為,檢察官仍不需退回原承辦司法警察機關補足證據嗎?

癱瘓警察的是被警政高層扭曲的績效制度

到底在一線實務上,讓基層員警怨聲載道的原因何在?是不滿檢察官依法要求以符合刑事法構成要件要其補足調查與偵查計畫,還是警政高層的英雄主義作祟?甚至為了升官與見報率而操弄、扭曲績效制度,讓基層員警疲於奔命?

以警界的專案績效為例,一年四季都有不同的大拜拜,連監獄裡的受刑人都知道,警察會在什麼時候抓賭博、什麼時候抓毒品、什麼時候掃黃、什麼時候查槍、什麼時候掃黑,好像台灣的犯罪事件會隨著季節變化而來。(詳見〈浪費青春的青春專案—— 扭曲的績效制度、過載的刑事司法〉)

以2017年的青春專案為例,新北警看似獲得很好的績效,移送給新北地檢署的案件多達1000多件案件,成為維護治安的「正義使者」,但有多少國人知道這1000多件案件是什麼樣的案件?後續發展如何?又有多少人知道。事實上,這些案件有9成以上獲不起訴處分,而不起訴處分的理由是「行為不構成犯罪」、「證據不足」。

茫茫的績效海,帶來的是馬不停蹄的解送,地檢署血汗工廠每日都在開工。而這些績效海,除了「青春專案」外,還有毒品、肅竊、掃黑、查緝槍枝、詐騙集團績效評比。總之,什麼都比,樣樣都比,連獎牌數量都要比,至於如何指導基層員警進行合乎程序正義的案件調查方式、一個犯罪需要什麼樣的典型證據,好像都不重要,反正案件全部丟給檢察官,分數拿到了再說。(詳見〈裹著糖衣的績效毒藥——瘋狂的查緝政策、血汗的刑事司法〉)

這些打擊犯罪的專案,以英雄主義化的「廣告」深植台灣民心,也讓警政高官走上一條仕途順遂的升官路,但又有誰看到,在風聲鶴唳的大專案背後,偵查資源是如何地被消耗殆盡?而身為偵查主體的檢察官,又能閉上雙眼不把關嗎?

必須坦言,對於移送案量大的「結案型地檢署」而言,大多檢察官寧可不發查核退,火速不起訴不是比較快結案,何必耗費大量時間與精力當「壞人」,要求司法警察補足調查?就在於檢察官比須盡到檢察官倫理規範所要求的「督導」義務。

筆者同意「檢警關係」確實有深入檢討之必要,但要檢討的不是指揮監督權,而是為什麼在現行偵查實務中,面對這種浮濫的移送現象,檢察官卻無力制止?為何無力帶領基層員警對抗浮誇、扭曲又英雄主義式的績效制度,而就實務進行認真且精緻的偵查?

《調度司法警察條例》到底規定了什麼?

有論者認為,「調度司法警察條例本是民國34年行憲前產物,解嚴時早該廢止,只是漏未廢除」,以此邏輯,《刑法》(民國24年公布施行)、《刑事訴訟法》(民國17年公布施行)也都是在行憲前制定的法律,難道也該廢除?一部法律的存廢與否,應該是看它有無存在必要性,而不是看它的歷史。

與其人云亦云,看到「調度」這個名詞就頭暈腦熱,不如自己親自查證。各位讀者不妨看看《調度司法警察條例》內容,其主要是針對指揮偵查的方式進行規範,例如書面、口頭指揮、檢察官與司法警察機關應密切聯繫並應有聯繫辦法。而現行檢警聯繫辦法的法源依據也是來自本條例。

至於獎懲規定,必須簽請機關首長處置。以筆者的經驗,縱然遇到極為誇張甚至發現承辦員警與被告家屬在案發後、檢察官聲押前「有通聯記錄」之情形,檢察機關首長為了「檢警關係和諧」,也不同意動用該條例的獎懲規定。因此,實務上檢察官通常只能在發現個案違失時,函轉警察體系的督察系統自行查處。

所以,廢除本條例,是不是也要讓長期以來的檢警連繫辦法失所附麗?從此以後,警察機關不需要處理司法機關的「雜事」,司法機關更不需要面對司法警察三不五時的「請示」。這對現行偵查實務到底有何幫助?又或者,倡議廢除本條例的聲浪,其實只是個假議題,背後所隱含的是覬覦警察權的政治目呢?

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