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檢仔聊齋(九):檢警一家親?檢察官指揮督導權「被架空」的危機

在檢警關係密切的辦案文化裡,重要案件、涉及執法技巧與需要檢方提前介入進行合法性控制的案件,警方一律報請檢察官指揮。示意圖,非當事人。 圖/取自NPA署長室
在檢警關係密切的辦案文化裡,重要案件、涉及執法技巧與需要檢方提前介入進行合法性控制的案件,警方一律報請檢察官指揮。示意圖,非當事人。 圖/取自NPA署長室

2015年9月,我自司法官學院結訓後,分發前往澎湖地檢署——一個全署加上檢察長(不必承辦案件)在內,總計只有5名檢察官的迷你地檢署——擔任檢察官。當時,許多前輩告訴我,像這樣全署員工不到百人的鄉村型地檢署,最大的問題就是欠缺制度,以及「在地化」所引發的積弊。

2017年9月,我平調至新北地檢署——檢察官人數逾百人、職員數數百人、規模大、看似有制度的一級地檢署——但沒有看到我過去所學習的檢察學理應有的偵查動能、檢警監督指揮關係,反而是一個被案件量拖垮、沒有生命力、搖搖欲墜的強弩之末。

再隔1年半以後,我在辭呈中寫道:「職調派新北地檢署後,發現本署看似為大地檢、理應具有制度與規模,實則紊亂、無制度、不思辯、不遵守內規、出事後想盡方法『蓋下來』。本署最大的問題就在於行政,其次在於檢警關係」。

而這兩點問題,也是位於警方績效熱區、指揮動能下降、案件量超越負荷、資源與人力嚴重不足的大地檢署所面臨的問題。帶來的惡果,便是偵查品質不佳,難以進行精緻偵查。

精緻偵查的指揮督導功能難以落實的原因

關於檢警關係的理論與實務問題,業於〈檢仔聊齋(一):升官文化下,荒腔走板的檢警關係〉中探討。

由於我過去不是在新北地檢實習,分發後前往澎湖地檢,該轄檢警關係密切,重要案件、涉及執法技巧與需要檢方提前介入進行合法性控制的案件,警方一律報請檢察官指揮。

在澎湖地檢服務期間,也曾收過其他南部地區地檢署檢察官傳真行文請求合作跨轄案件,從中學習一些檢警辦案的協調、合作、以及合法性控制的技巧。

我在平調至新北地檢署後,曾經嘗試將其他地檢署辦案文化與方式,帶到自己在該署承辦的案件中,儘管這些事情看似只是偵查主體與偵查輔助機關間指揮監督權、檢察學理論的要求,然而該署早就在荒誕不羈的「檢警關係」、警方績效與媒體作秀至上,以及檢方高層「想當好人」的文化下,被大量移送品質不佳、保全證據出紕漏、注定只能不起訴的案件癱瘓。

再加上不知哪來的「壓低報表案件數」的報表競爭文化,許多檢察官每個月最煩惱的不是案件成功與否,而是戰戰兢兢地打開電腦,看著統計室的報表,煩惱自己的結案數字比不上其他學長姊,形成一種「結案型地檢署」的文化。

在桃園地檢署服務的幾位朋友,之前曾與我討論收案量與結案量的問題。我們看過兩個地檢署的報表後,赫然發現,當時新北地檢署每位檢察官的平均案量,其實比桃園地檢署還多,但未結案量卻壓得比桃園地檢署還低,甚至比其他收案量更小的地檢署還低。在其他地檢署服務的檢察官很疑惑的問我:「你們是怎麼辦到的?」

瘋狂的結案機器,最大的特色就是瘋狂開庭,回到辦公室後,頭痛的看著證據保全出問題的警卷,想不到補救方法,也懶得提醒警方法律規範與偵查技巧。總之,瘋狂敲鍵盤,寫不起訴處分書。在警方各類專案績效期間,移送大量一眼望去顯然不構成犯罪的績效案件,連開庭也不必了,繼續敲鍵盤,寫不起訴處分書。沒有多少人想要向主任檢察官、檢察長反映問題,從而,檢方與警方高層之間是一派祥和之氣,警方高層繼續逼績效、當數字英雄,而檢方則繼續當結案機器。

直到我於2017年投書〈浪費青春的青春專案—— 扭曲的績效制度、過載的刑事司法〉,檢察長看到後找上婦幼組主任檢察官調查,才做出統計報表,發現在青春專案期間,新北警得到了不錯的「成績」、大打正義英雄的廣告。但實際上,在那個短短1到2個月的青春專案期間,移送了高達四位數的案件量,其中卻有9成不起訴。

被警方硬生生製造出來的數字癱瘓後,地檢署想到的解決方法,不是要求警方上緊發條督促務實辦案、加強辦案品質,反而是鬆動了指揮關係。

也就是,以明裡暗裡的「減少警方報指揮案件數」,透過檢警高層之間眉來眼去的各類暗示,或是由檢方高層進行所謂的「退指揮」,讓基層員警處理涉及重大法律爭議、需要令狀以及檢察官緊急協助的案件時,盡可能「自己處理」,不要報檢察官指揮。就連搶銀行、盜採砂石與盜砍林木等國土保育與環保案件,也不必報指揮,警方自己處理,偏偏因為欠缺通盤偵查計畫以及強制處分令狀,在合法性與證據品質上出問題,內勤檢察官與承辦檢察官收拾殘局時頭痛不已。

再以合法性風險高、執法危險性也高的「誘捕偵查」為例,此種偵查方式最常出現於毒品、槍砲等案件,警方通常要喬裝成買毒、買槍彈者,與販賣毒品與槍砲的被告交涉,除了在法律面上有許多應注意的程序細節外,對於第一線執法員警而言,也承擔很高的人身安全風險。

因此,在許多地區,如果要採行此類偵查方式,警方內規明文規範必須報請指揮,地檢署檢察官也提前介入,進行法律面與程序上執法風險的控制。然而在新北地檢轄區,此類案件是「第一線員警」自己來,甚至多有根本沒上簽呈讓分局主管知悉,即與販毒被告交涉的危險狀況。

也因為這樣的亂象,近來在毒品案件起訴後,有公訴組檢察官開始發現到,審判中的程序抗辯挑戰越來越高,問題也越來越多。

那警方什麼時候會找檢察官「報指揮」?答案當然是在專案績效期間。於是,那段時間裡,警方各單位踏破地檢署各檢察官辦公室的門,地檢署門口呈現宛如清明上河圖般熱鬧的奇景。當然,同樣的案件,不同單位之間互挖牆角,想辦法拆成好幾件來「騙指揮」,也不是什麼稀罕事。

檢警之間的指揮關係鬆動,使得基層人員在執行高風險案件時仍多自行處理,不報指揮。示意圖,非當事人。 圖/取自NPA署長室
檢警之間的指揮關係鬆動,使得基層人員在執行高風險案件時仍多自行處理,不報指揮。示意圖,非當事人。 圖/取自NPA署長室

數字假象背後的荒唐現況

過去,新北地檢署曾有法警向我反映,他們受理申告案件時,不約而同發現了一樣的問題:民眾到署申告,表示曾經報案,但沒有拿到報案三聯單、或是報案三聯單上的案由看起來與自己報案的案由不同,最後無奈之下只好到地檢署申告。然而監視器畫面到此時已經滅失,證人心證也模糊。

有不少員警指出,之所以會有這些亂象,未必是基層員警所願,可能與地方警局追求「美化的治安報表」有關,除了另文所提及的「一案各表」外,還有主管長官傳令要求「受理案件不要急著開三聯單」,要求各派出所受理某些類型案件數量不能「超出標準」,塑造「案件量減少」的美好假象。

除此之外,還有一種狀況則是個別承辦人責任感的問題。例如派出所員警受理後,整理好卷證送到偵查隊,但卻遇到偵查隊員警將案件「用別的文件文號頂替而銷號」,卷宗放在抽屜中,石沉大海。直到派出所承辦員警遭到檢舉而受不白之冤,警方高層發現情況不對而徹查,才在1至2年後將案件火速移送到地檢署。甚至,還有檢察官收到只有移送書,但沒有卷證資料,只有一份職務報告「卷證遺失」的荒唐移送案件。

曾有數名檢察官發現此類事件後發函至警局調查,但卻被紀錄科不少書記官認為「這是沒有意義的事情,快速結案才是正軌」,這些私下耳語,傳得全署上下各科室盡知。

令人不解的是,為何有心推動改革,依照法律進行督導義務的檢察官,卻反而變成眾矢之的、「檢警關係」的罪人?

發查核退制度何以無法落實

對於此類問題,《刑事訴訟法》第 231-1 條規定有「發查核退」制度:

檢察官對於司法警察官或司法警察移送或報告之案件,認為調查未完備者,得將卷證發回,命其補足,或發交其他司法警察官或司法警察調查。司法警察官或司法警察應於補足或調查後,再行移送或報告。於前項之補足或調查,檢察官得限定時間。

在檢方主導偵查的刑事訴訟制度下,檢察官有督導警方合法妥適執法、精緻偵查的權力,但這也是「義務」。在這個權力義務範圍之內,當然也可以盡可能在個案中實現公平正義——不只是案件的公平正義,也包含個案承辦人付出程度的公平正義——讓有能力、願意好好做事的人被上級發現,讓不好好做事甚至違法的人被上級督導、懲處。

如果可以透過發查核退制度,間接督導司法警察機關改變風氣,開始將《刑事訴訟法》與績效制度做正向的結合(而非如今的笑話:績效歸績效,法律歸法律,甚至績效製造違法誘因,公關單位不思真正的法普,而只想做「愛與鐵血」的大秀),遵守法律好好辦案就有好的績效與考績、違法或辦案粗糙就沒有績效與考績,那麼,守法與精緻偵查當然會成為大家共同努力的目標,這也才是合法的公平考核。

然而,這是法條與理論,在「結案型地檢署」瘋狂壓低案件數的氛圍下,法務部與檢方高層向來又弄錯檢察官定位,一方面塑造各類「辦案英雄」,另一方面又不講求實際品質、只看數字,三不五時用各類管考催逼結案,例如「200件」事件;再加上個別地檢署在醬缸中久而久之形成的特殊習氣,可以趕快結案就好,何必管什麼督導司法警察辦案品質的檢察官義務呢?

此外,對於某些地檢署職員而言,發查核退要掛文號、要發函、打字,這些事情都「太累」了,薪水都一樣,為什麼要比別人多做事情呢?於是,便會群聚終日製造謠言,打擊那些「惹事的檢察官」。

短視近利是人們的通病,很多人看到眼前的狀況,覺得為什麼要多做事情讓自己變累,卻沒想到,如果人人都只因為怕累,不願意提出治本的方法,與同樣具有理想的同道一起努力推動改變,只想著在惡劣情況不斷浮沉中得過且過,最後,年復一年的惡性循環,將導致浮濫移送案量更大、案件品質更差,結果大家更累。

不問「為何如此」,只因「向來如此」

新北地檢署的案件量大,學習司法官分發時,大多不會將該署當作前幾志願,許多人之所以選擇該署,是因為矢志要留在大台北地區,而不得不做的決定。因此,在擔任學習司法官時,也不願離開台北地區前往外地學習,導致沒有見過不同地檢署的辦案文化。我剛調至該署時,不少檢察官就是以「老板橋」(意指從更名前的「板橋地檢署」時期就在該署服務的在署年資)而自豪。

新北地檢也有不少由其他地檢署平調前往的檢察官,然而,該署並不是「平調」志願的前幾名,甚至是後段班、「大量人口外移」的地檢署。許多人因家庭等因素必須調回大台北地區,然而,平調的志願序必須比較在署年資(在同一地檢署服務的年資)、期別,如果在外地地檢署只有服務1至3年經驗,但又想回到大台北的檢察官,只能調至新北地檢署。

除此之外,地檢署的案件量龐大,只要認真工作的檢察官與職員,大多都有喘不過氣的無力感。每位檢察官平均每月必須終結70至100件不等的案件,這種過勞的文化催逼著整個地檢署不斷開庭、產出大量結案書類。也因此,偵查中一些細緻的問題,便很容易被忽略了,每每討論起處理案件的程序規範、法律問題,大多的答案都是「向來如此」,而不是「為何如此」。

過去,在卷山卷海裡浮浮沉沉的歲月中,我最害怕的,正是心中時不時萌生「隨便結一結就好」、「程序問題就當作沒看見」的小惡魔,在這種不斷惡化的體制中,要跟這樣的惡魔戰鬥,其實需要高度的自制力。

偏偏,檢方日益惡劣的體制與官場文化,往往被貪婪的人性攻佔了;縱然我們的《刑事訴訟法》與檢察官倫理規範,一味要求個別檢察官公正廉明、在體制中奮戰,卻繼續對腐化的檢警體系束手就範、甚至視而不見。

「發查核退」制度指檢察官有督導警方合法妥適執法、精緻偵查的權力與義務。示意圖。 圖/聯合報系資料照
「發查核退」制度指檢察官有督導警方合法妥適執法、精緻偵查的權力與義務。示意圖。 圖/聯合報系資料照

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