檢仔聊齋（九）：檢警一家親？檢察官指揮督導權「被架空」的危機

2015年9月，我自司法官學院結訓後，分發前往澎湖地檢署——一個全署加上檢察長（不必承辦案件）在內，總計只有5名檢察官的迷你地檢署——擔任檢察官。當時，許多前輩告訴我，像這樣全署員工不到百人的鄉村型地檢署，最大的問題就是欠缺制度，以及「在地化」所引發的積弊。

2017年9月，我平調至新北地檢署——檢察官人數逾百人、職員數數百人、規模大、看似有制度的一級地檢署——但沒有看到我過去所學習的檢察學理應有的偵查動能、檢警監督指揮關係，反而是一個被案件量拖垮、沒有生命力、搖搖欲墜的強弩之末。

再隔1年半以後，我在辭呈中寫道：「職調派新北地檢署後，發現本署看似為大地檢、理應具有制度與規模，實則紊亂、無制度、不思辯、不遵守內規、出事後想盡方法『蓋下來』。本署最大的問題就在於行政，其次在於檢警關係」。

而這兩點問題，也是位於警方績效熱區、指揮動能下降、案件量超越負荷、資源與人力嚴重不足的大地檢署所面臨的問題。帶來的惡果，便是偵查品質不佳，難以進行精緻偵查。

精緻偵查的指揮督導功能難以落實的原因

關於檢警關係的理論與實務問題，業於〈檢仔聊齋（一）：升官文化下，荒腔走板的檢警關係〉中探討。

由於我過去不是在新北地檢實習，分發後前往澎湖地檢，該轄檢警關係密切，重要案件、涉及執法技巧與需要檢方提前介入進行合法性控制的案件，警方一律報請檢察官指揮。

在澎湖地檢服務期間，也曾收過其他南部地區地檢署檢察官傳真行文請求合作跨轄案件，從中學習一些檢警辦案的協調、合作、以及合法性控制的技巧。

我在平調至新北地檢署後，曾經嘗試將其他地檢署辦案文化與方式，帶到自己在該署承辦的案件中，儘管這些事情看似只是偵查主體與偵查輔助機關間指揮監督權、檢察學理論的要求，然而該署早就在荒誕不羈的「檢警關係」、警方績效與媒體作秀至上，以及檢方高層「想當好人」的文化下，被大量移送品質不佳、保全證據出紕漏、注定只能不起訴的案件癱瘓。

再加上不知哪來的「壓低報表案件數」的報表競爭文化，許多檢察官每個月最煩惱的不是案件成功與否，而是戰戰兢兢地打開電腦，看著統計室的報表，煩惱自己的結案數字比不上其他學長姊，形成一種「結案型地檢署」的文化。

在桃園地檢署服務的幾位朋友，之前曾與我討論收案量與結案量的問題。我們看過兩個地檢署的報表後，赫然發現，當時新北地檢署每位檢察官的平均案量，其實比桃園地檢署還多，但未結案量卻壓得比桃園地檢署還低，甚至比其他收案量更小的地檢署還低。在其他地檢署服務的檢察官很疑惑的問我：「你們是怎麼辦到的？」

瘋狂的結案機器，最大的特色就是瘋狂開庭，回到辦公室後，頭痛的看著證據保全出問題的警卷，想不到補救方法，也懶得提醒警方法律規範與偵查技巧。總之，瘋狂敲鍵盤，寫不起訴處分書。在警方各類專案績效期間，移送大量一眼望去顯然不構成犯罪的績效案件，連開庭也不必了，繼續敲鍵盤，寫不起訴處分書。沒有多少人想要向主任檢察官、檢察長反映問題，從而，檢方與警方高層之間是一派祥和之氣，警方高層繼續逼績效、當數字英雄，而檢方則繼續當結案機器。

直到我於2017年投書〈浪費青春的青春專案—— 扭曲的績效制度、過載的刑事司法〉，檢察長看到後找上婦幼組主任檢察官調查，才做出統計報表，發現在青春專案期間，新北警得到了不錯的「成績」、大打正義英雄的廣告。但實際上，在那個短短1到2個月的青春專案期間，移送了高達四位數的案件量，其中卻有9成不起訴。

被警方硬生生製造出來的數字癱瘓後，地檢署想到的解決方法，不是要求警方上緊發條督促務實辦案、加強辦案品質，反而是鬆動了指揮關係。

也就是，以明裡暗裡的「減少警方報指揮案件數」，透過檢警高層之間眉來眼去的各類暗示，或是由檢方高層進行所謂的「退指揮」，讓基層員警處理涉及重大法律爭議、需要令狀以及檢察官緊急協助的案件時，盡可能「自己處理」，不要報檢察官指揮。就連搶銀行、盜採砂石與盜砍林木等國土保育與環保案件，也不必報指揮，警方自己處理，偏偏因為欠缺通盤偵查計畫以及強制處分令狀，在合法性與證據品質上出問題，內勤檢察官與承辦檢察官收拾殘局時頭痛不已。

再以合法性風險高、執法危險性也高的「誘捕偵查」為例，此種偵查方式最常出現於毒品、槍砲等案件，警方通常要喬裝成買毒、買槍彈者，與販賣毒品與槍砲的被告交涉，除了在法律面上有許多應注意的程序細節外，對於第一線執法員警而言，也承擔很高的人身安全風險。

因此，在許多地區，如果要採行此類偵查方式，警方內規明文規範必須報請指揮，地檢署檢察官也提前介入，進行法律面與程序上執法風險的控制。然而在新北地檢轄區，此類案件是「第一線員警」自己來，甚至多有根本沒上簽呈讓分局主管知悉，即與販毒被告交涉的危險狀況。

也因為這樣的亂象，近來在毒品案件起訴後，有公訴組檢察官開始發現到，審判中的程序抗辯挑戰越來越高，問題也越來越多。

那警方什麼時候會找檢察官「報指揮」？答案當然是在專案績效期間。於是，那段時間裡，警方各單位踏破地檢署各檢察官辦公室的門，地檢署門口呈現宛如清明上河圖般熱鬧的奇景。當然，同樣的案件，不同單位之間互挖牆角，想辦法拆成好幾件來「騙指揮」，也不是什麼稀罕事。

數字假象背後的荒唐現況

過去，新北地檢署曾有法警向我反映，他們受理申告案件時，不約而同發現了一樣的問題：民眾到署申告，表示曾經報案，但沒有拿到報案三聯單、或是報案三聯單上的案由看起來與自己報案的案由不同，最後無奈之下只好到地檢署申告。然而監視器畫面到此時已經滅失，證人心證也模糊。

有不少員警指出，之所以會有這些亂象，未必是基層員警所願，可能與地方警局追求「美化的治安報表」有關，除了另文所提及的「一案各表」外，還有主管長官傳令要求「受理案件不要急著開三聯單」，要求各派出所受理某些類型案件數量不能「超出標準」，塑造「案件量減少」的美好假象。

除此之外，還有一種狀況則是個別承辦人責任感的問題。例如派出所員警受理後，整理好卷證送到偵查隊，但卻遇到偵查隊員警將案件「用別的文件文號頂替而銷號」，卷宗放在抽屜中，石沉大海。直到派出所承辦員警遭到檢舉而受不白之冤，警方高層發現情況不對而徹查，才在1至2年後將案件火速移送到地檢署。甚至，還有檢察官收到只有移送書，但沒有卷證資料，只有一份職務報告「卷證遺失」的荒唐移送案件。

曾有數名檢察官發現此類事件後發函至警局調查，但卻被紀錄科不少書記官認為「這是沒有意義的事情，快速結案才是正軌」，這些私下耳語，傳得全署上下各科室盡知。

令人不解的是，為何有心推動改革，依照法律進行督導義務的檢察官，卻反而變成眾矢之的、「檢警關係」的罪人？

發查核退制度何以無法落實

對於此類問題，《刑事訴訟法》第 231-1 條規定有「發查核退」制度：

檢察官對於司法警察官或司法警察移送或報告之案件，認為調查未完備者，得將卷證發回，命其補足，或發交其他司法警察官或司法警察調查。司法警察官或司法警察應於補足或調查後，再行移送或報告。於前項之補足或調查，檢察官得限定時間。

在檢方主導偵查的刑事訴訟制度下，檢察官有督導警方合法妥適執法、精緻偵查的權力，但這也是「義務」。在這個權力義務範圍之內，當然也可以盡可能在個案中實現公平正義——不只是案件的公平正義，也包含個案承辦人付出程度的公平正義——讓有能力、願意好好做事的人被上級發現，讓不好好做事甚至違法的人被上級督導、懲處。

如果可以透過發查核退制度，間接督導司法警察機關改變風氣，開始將《刑事訴訟法》與績效制度做正向的結合（而非如今的笑話：績效歸績效，法律歸法律，甚至績效製造違法誘因，公關單位不思真正的法普，而只想做「愛與鐵血」的大秀），遵守法律好好辦案就有好的績效與考績、違法或辦案粗糙就沒有績效與考績，那麼，守法與精緻偵查當然會成為大家共同努力的目標，這也才是合法的公平考核。

然而，這是法條與理論，在「結案型地檢署」瘋狂壓低案件數的氛圍下，法務部與檢方高層向來又弄錯檢察官定位，一方面塑造各類「辦案英雄」，另一方面又不講求實際品質、只看數字，三不五時用各類管考催逼結案，例如「200件」事件；再加上個別地檢署在醬缸中久而久之形成的特殊習氣，可以趕快結案就好，何必管什麼督導司法警察辦案品質的檢察官義務呢？

此外，對於某些地檢署職員而言，發查核退要掛文號、要發函、打字，這些事情都「太累」了，薪水都一樣，為什麼要比別人多做事情呢？於是，便會群聚終日製造謠言，打擊那些「惹事的檢察官」。

短視近利是人們的通病，很多人看到眼前的狀況，覺得為什麼要多做事情讓自己變累，卻沒想到，如果人人都只因為怕累，不願意提出治本的方法，與同樣具有理想的同道一起努力推動改變，只想著在惡劣情況不斷浮沉中得過且過，最後，年復一年的惡性循環，將導致浮濫移送案量更大、案件品質更差，結果大家更累。

不問「為何如此」，只因「向來如此」

新北地檢署的案件量大，學習司法官分發時，大多不會將該署當作前幾志願，許多人之所以選擇該署，是因為矢志要留在大台北地區，而不得不做的決定。因此，在擔任學習司法官時，也不願離開台北地區前往外地學習，導致沒有見過不同地檢署的辦案文化。我剛調至該署時，不少檢察官就是以「老板橋」（意指從更名前的「板橋地檢署」時期就在該署服務的在署年資）而自豪。

新北地檢也有不少由其他地檢署平調前往的檢察官，然而，該署並不是「平調」志願的前幾名，甚至是後段班、「大量人口外移」的地檢署。許多人因家庭等因素必須調回大台北地區，然而，平調的志願序必須比較在署年資（在同一地檢署服務的年資）、期別，如果在外地地檢署只有服務1至3年經驗，但又想回到大台北的檢察官，只能調至新北地檢署。

除此之外，地檢署的案件量龐大，只要認真工作的檢察官與職員，大多都有喘不過氣的無力感。每位檢察官平均每月必須終結70至100件不等的案件，這種過勞的文化催逼著整個地檢署不斷開庭、產出大量結案書類。也因此，偵查中一些細緻的問題，便很容易被忽略了，每每討論起處理案件的程序規範、法律問題，大多的答案都是「向來如此」，而不是「為何如此」。

過去，在卷山卷海裡浮浮沉沉的歲月中，我最害怕的，正是心中時不時萌生「隨便結一結就好」、「程序問題就當作沒看見」的小惡魔，在這種不斷惡化的體制中，要跟這樣的惡魔戰鬥，其實需要高度的自制力。

偏偏，檢方日益惡劣的體制與官場文化，往往被貪婪的人性攻佔了；縱然我們的《刑事訴訟法》與檢察官倫理規範，一味要求個別檢察官公正廉明、在體制中奮戰，卻繼續對腐化的檢警體系束手就範、甚至視而不見。