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彭揚凱、廖庭輝/「囤房問題有限」是真的嗎?內政部新聞稿的數據查核

先前內政部發布108年第4季「全國及六都住宅價格指數」,再次引發民眾對居住困境的熱議。 圖/聯合報系資料照
先前內政部發布108年第4季「全國及六都住宅價格指數」,再次引發民眾對居住困境的熱議。 圖/聯合報系資料照

先前內政部發布108年第4季「全國及六都住宅價格指數」,六都中有四都再創新高,再次引發民眾對「居住困境」的熱議,並重新提及稅制改革、實價登錄2.0等蔡英文政府首任未完成的目標。

數日後,內政部再發布新聞稿,主張台灣「囤房問題有限」,並批評囤房稅的倡議者「僅依直覺想像恐造成錯誤推論,引發無謂對立與社會成本」。這種說法不免讓人疑惑,難道去年民眾於「公共政策網路參與平臺」連署所提出的「應課徵空屋稅」提案,抑或時代力量、台灣民眾黨等政黨提出的「囤房稅」修法,所對應的都是不存在的假議題嗎?

鑒於內政部特別強調「各項重大政策依據更詳細的事實基礎來規劃與推動」,本文將針對內政部新聞稿「囤房問題有限」之推論——四宅以上多屋者手中的空屋僅占所有空屋的7%——進行事實檢核與討論。

何謂空屋?論空屋數據之界定

在進入討論之前,容筆者先對本文引用之空屋數據及資料進行說明。台灣目前空屋數量估算有兩種方式:「人口及住宅普查」1「低度使用(用電)住宅」2

人口及住宅普查年度 空屋數(萬間) 空屋率(%)
2010 155.50 19.3
低度使用住宅估算年度 空屋數(萬間) 空屋率(%)
2014 84.9869 10.30
2015 86.2682 10.35
2016 86.2965 10.22
2017 86.4853 10.12
2018 91.6383 10.56

▲ 表1/「人口及住宅普查」與「低度使用住宅」空屋數據對照表。資料來源/內政部營建署

單就表1數據來看,「低度使用(用電)住宅」的空屋量與空屋率,均遠比普查為低。在前一次(2010年)的「人口及住宅普查」數據中,空屋率已達到19.3%(155.5萬間);而同年的「低度使用(用電)住宅」呈現的空屋率則是11.17%(88.5萬間)。就引用論,由於普查每十年才辦理一次,且空屋數據更為驚人,故官方論及空屋皆引用「低度使用(用電)住宅」,包括此次內政部發布之新聞稿。

其次,不論以何項資料為依據,近年台灣空屋率仍達10%以上,相較歐美國家所認定3%至5%為合理、自然的空屋率,我國空屋率(數)過高實無庸再議。

再者,因本文係為回應內政部新聞稿「囤房問題有限」推論,故所引用之資料數據將盡量與其一致,即同樣採「低度使用(用電)住宅」作為空屋認定基準,並參照內政部引用之公開資料3,以利討論聚焦。

內政部數據未「歸戶」,多屋者認定與空屋計算失真

在內政部新聞稿中,推論「58.2%的空屋為一屋者持有,而四宅以上多屋者手中的空屋,僅占所有空屋的7%。」此說法違反常理、也受到廣泛的質疑。如果空屋有超過一半都為一屋者持有,那這些人要住在哪裡?縱使為鄉下有祖厝、人到都市租屋打拚的狀況,數量也不至於如此誇張。

關鍵問題在於,內政部在資料統計上並未進行「全國家庭總歸戶」,導致多屋者認定與空屋計算失真。

先說明「全國家庭總歸戶」就持有房屋統計之意涵,其包含將「縣市房屋」持有資料統整為「全國房屋」持有資料的「全國歸戶」,以及將「個人的」房屋持有資料統整為「家戶房屋的」持有資料之「家庭歸戶」。換言之,多屋者的認定基準,係以家庭(夫妻及未成年子女)而非以個人為單位,計算該家庭在全國各縣市持有房屋之總數。

兩者在統計上差別何在?舉例來說,某A名下在臺北市與新北市各有一間房子,若沒有進行全國歸戶,那麼在資料的呈現上,就會被計算「持有一房」兩次(因在臺北市與新北市,某A都只有一間房子);又某A配偶和一個未成年小孩名下在也新北市各持有一間房子,若未進行家庭歸戶,那麼在數據資料呈現上,就會被計算為三個人在新北市「各持有一房」。

就上述舉例來看,某A家戶實際擁有四間房子,若一家三口一起住在其中一間,另外三間為低度使用住宅。但在內政部的統計中,那三間空屋分別為「一屋者」持有的空屋,而某A該家戶就不是四房以上多屋者。

因此,內政部新聞稿所發佈的多屋者數據,只能詮釋為:在全國持有四房以上多屋家庭的總持有住宅數中,其中屬家戶內單一持有人在同一縣市持有四間房子以上之類型,共約47.7萬間房子,其中有4.4萬間是空屋。

總歸戶後,多屋者擁房總數暴增,空屋數不會變多嗎?

接著我們要問,「全國家庭總歸戶」對推算空屋有何影響?由於當前政府公開資料中,並沒有同時具備「全國歸戶」與「家庭歸戶」的房屋持有資料,以下只能就可掌握資料分別做探討。

圖/OURs都市改革組織提供,翁家德製
圖/OURs都市改革組織提供,翁家德製

就「全國歸戶」來看,我們援引內政部新聞稿提及財政部《107年度台閔地區房屋稅籍所有人歸戶統計》資料作比較,便可發現:如依內政部的「未歸戶」作法,持有四間以上房子的多屋者共擁有約47.7萬間房子,僅占房屋總數的4.52%;但若依財政部「房屋稅籍歸戶」(即前述全國歸戶)之統計,持有四房以上房子的多屋者擁有房子暴增至176.9萬戶,占房屋總數的15.1%。

圖/OURs都市改革組織提供,翁家德製
圖/OURs都市改革組織提供,翁家德製

就「家庭歸戶」來看,筆者目前能找到的公開資料來僅有財政部2007年的《適用土地增值稅自用住宅用地優惠稅率次數限制之研究》,惟因數據較為久遠為,於此引用的重點不是四宅以上多房者擁有宅數(比例)有多少,而是歸戶前後的數據變化趨勢。就該研究顯示,採「家庭歸戶」後,四宅以上多屋者持有宅數之整體佔比將明顯增加,由11.2%增加至17.4%。

持有住宅數 持有低度使用宅數 低度使用住宅比率
持有1宅 4,804,056 371,502 7.7%
持有2宅 1,386,764 169,459 12.2%
持有3宅 368,520 52,647 14.3%
持有4宅(含)以上 280,442 44,509 15.9%
總計 6,839,782 638,117 9.3%

▲ 表2/不同持有戶數之低度使用住宅比例。

若進一步整理內政部新聞稿引用之原始數據,將每種房屋數量持有者的空屋率攤開來橫向對比,可以發現另一個內政部沒有告訴你的事實:持有越多房子的人,其持有的房子當中空屋率越高,四宅以上空屋率更高達15.9%(表2)。但歸戶後是否仍然如此,則有待檢證。

由此可知,房屋持有資料「全國歸戶」後,四宅以上多房者擁屋數量(比例)將明顯暴增,再加上「家庭歸戶」同樣具推高趨勢,可合理推估「全國家庭總歸戶」後,該數值將比財政部稅籍歸戶的176.9萬宅(15.1%)還要多,遠大於內政部所說的47.7萬間(4.52%)。換言之,當做為母數的「四房以上多屋者擁房數(比例)」被嚴重低估扭曲,據此勾稽出來的「四房以上多屋者空屋數(比例)」能反映事實嗎?多房者的空屋真的是4.4萬戶嗎?真的僅佔總空屋量7%嗎?真的是「囤房問題有限」嗎?

那四宅以上多屋者手中空屋究竟有多少?囤房問題究竟嚴不嚴重?這涉及將「房屋持有(全國家庭歸戶)」與「低度使用(用電)住宅」兩組資料的勾稽,由於原始數據掌握在內政部、財政部手上,民間實無法代勞。故在此鄭重呼籲內政部應重行計算、分析,拿出如其新聞稿宣稱「更詳實的事實基礎」來論證其政策主張。

結論:「囤屋問題有限」有極大疑義

根據上述分析,我們說明並指認以下事實:

  1. 內政部新聞稿引用之數據,並未採「全國家庭總歸戶」方式統計,只能詮釋為:在全國持有四房以上多屋家庭的總持有住宅數中,其中屬家戶內「單一持有人」在同一縣市持有四間房子以上之類型,共約47.7萬間房子,其中有4.4萬間是空屋。

  2. 經對比兩份財政部資料後,可合理推論「全國家庭總歸戶」後,持有四房以上多屋者擁有宅數將暴增(僅全國歸戶便從44.7萬暴增至176.9萬戶),即內政部嚴重低估四房以上多屋者持有宅數與佔比。

  3. 做為母數的「四房以上多屋者擁房數(比例)」被嚴重低估,據此勾稽出來的「四房以上多屋者空屋數(比例)」可信度低,進而推論「囤房問題有限」有極大疑義。

  4. 內政部應採「房屋持有(全國家庭歸戶)」與「低度使用(用電)住宅」兩組資料,重行勾稽計算,拿出如其新聞稿宣稱「更詳實的事實基礎」。

最後,「囤房稅」此議題之正(時代力量、民眾黨)、反(執政黨)論戰,建議可以分成兩個層次。第一階段應先釐清「囤屋現象是否嚴重」,再進入第二階段論證「囤房稅是否可行有效」。就此,內政部「囤房問題有限」推論實有疏漏疑義,據此斷然否定「囤房稅」恐難服眾;而譏諷在野黨「僅依直覺想像恐造成錯誤推論,引發無謂對立與社會成本」更是流於意氣,全然無助公共政策良性討論。

本文授權轉載自「OURs 都市改革組織」,原標題為:【空屋】「囤房問題有限」是真的嗎?回應內政部新聞稿。)

持有越多房子的人,其持有的房子當中空屋率越高。 圖/聯合報系資料照
持有越多房子的人,其持有的房子當中空屋率越高。 圖/聯合報系資料照

  • 文:彭揚凱,OURs都市改革組織秘書長;廖庭輝,社會住宅推動聯盟研究員。
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  • 人口及住宅普查是政府每10年舉辦一次的基本國勢調查,由政府指派的普查員,依普查區所列範圍全面清查,蒐集到的資料,經過彙整統計後,據此了解全國人口之質量、家庭結構、就學、就業及住宅使用狀況,以供為國家研訂施政計畫、規劃國家建設發展之主要參據。另最新一次普查預計2020年9月開始辦理。
  • 政府的標準是先透過「台灣地區家庭收支調查之家庭設備普及率」,認為台灣家戶電視機與電冰箱的普及率已高達99.6%與90.24%,估算耗電量後認定基本用電量大約為55-62度左右,故以各年度「11、12月之月平均用電度數60度」,為低度使用(用電)住宅的認定標準。
  • 包括《辦理低度使用(用電)住宅及新建餘屋(待售)住宅資訊統計與發布》(內政部,107年)、《107年度台閔地區房屋稅籍所有人歸戶統計》(財政部)、《適用土地增值稅自用住宅用地優惠稅率次數限制之研究》(財政部,107年)。

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