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新竹如何邁向步行城市?借鏡美國加州奧克蘭行人計畫

美國加州奧克蘭市於2002年擬出該州第一部行人計畫。 圖/美聯社
美國加州奧克蘭市於2002年擬出該州第一部行人計畫。 圖/美聯社

世界各國致力提高城市的可步行性並鼓勵市民步行。新竹市的步行城市計畫雖領先全台灣,但其號召缺乏急迫性,公眾參與的程度不明,未與行人安全議題連結,也無白紙黑字的對外公開文件。擬出美國加州首部行人計畫的奧克蘭市,或可作為借鏡。

在為車輛而設計的城市移動,高速交通不僅打斷了步行路徑,也對行人安全構成威脅,阻礙了人們步行的意願。城市的步行環境若能改善,人們將更愛走路,在健康、社會、經濟等方面都可望產生效益。

全世界有越來越多國家與城市致力提高可步行性(walkability)、鼓勵市民步行,比如荷蘭的住宅街(Woonerf),英國的家園區(Home Zones)和美國的完整街(Complete Streets)等倡議,皆旨在將汽車主宰的道路變成行人友善的街道。

一些城市不滿於只改善若干街道,更制定了以全市為範圍的步行環境改善計畫,如日本京都「步行城市京都交通總合戰略」,即是兼具軟、硬體做法的優良案例。

新竹市步行城市計畫含有七項提高城市可步行性的政策。 製圖/劉祐任
新竹市步行城市計畫含有七項提高城市可步行性的政策。 製圖/劉祐任

新竹領先全台推動步行城市計畫

步行城市(walkable city)的理念,在台灣由新竹市首先宣示推動。「新竹市步行城市計畫」以「歷史文化」「生態生活」「遊憩通學」三大主軸為本,打造特色步道網絡,串聯各地標及景點。

該計畫耗資約新台幣4億元,執行時程為2017年至2020年,內容則含有「綠園道與隆恩圳銜接步行空間改善」「隆恩圳與護城河步行空間改善」「城隍廟周邊環境改善」「東門城圓環及中正路東門街道路改善工程」「新竹公園市民廣場改造」「汀甫圳學府之道新建」「發展全市性步行指標系統」等七項政策。

新竹市領先全台,誓言成為步行城市,相當符合國際潮流,應該予以肯定。然而,我們也不難看出新竹市步行城市計畫的幾項問題:

  • 急迫性
    推動步行城市計畫的理由,是文史、環境、休憩等較「軟性」的號召,因而欠缺「急迫感」(urgency),這樣是否能提供足夠強大的正當性,以便政策對外溝通時,將可能的批評聲浪降至最低?
  • 公眾參與
    步行城市計畫的規劃設計與執行,雖有空間專業者在背後操刀,但公眾參與的程度卻不明,新竹的市民意見,是否會被納入該計畫中?
  • 行人安全
    步行城市的最起碼條件,是要讓人可以安全地行走,而警方必定掌握了釀成行人傷亡的交通事故位置資料。步行城市計畫的幾大建設之選址,又是否與這些事故熱點有關聯?
  • 計畫文件
    新竹市的步行城市計畫,雖名為計畫(plan),事實上只是若干建設專案(projects)的集結,而一個真正的計畫,理應具備一份白紙黑字的對外公開文件,將緣起、願景、目標、執行措施及績效考核指標等諸事敘明,如此一來,既方便市府進行對外溝通,也利於市府高層、市議會或外部監督者追蹤進展。但新竹市卻遲未有步行城市計畫的文件問世。

步行城市計畫的文件,該怎麼擬才恰當?計畫的目標、執行措施與績效考核指標分別是什麼?該用怎樣的政治領導、治理架構與政策戰術來實施這個計畫?

讓我們看看太平洋彼岸的美國加州,與新竹市在人口上規模接近、面積也僅為新竹市兩倍的奧克蘭市,是如何透過適足的公眾參與,擬出一部公開的步行城市計畫文件,以滿足行人安全提升的迫切需求。

奧克蘭實施道路瘦身,縮減車道並擴增人行道與腳踏車道。 圖/取自Franco Fo...
奧克蘭實施道路瘦身,縮減車道並擴增人行道與腳踏車道。 圖/取自Franco Folini(CC BY 2.0)

奧克蘭市行人計畫:以「平等」為原則

美國加州奧克蘭市(Oakland),是阿拉米達郡(Alameda County)的首府,位於加州北部舊金山灣沿岸,人口約42萬人,面積約200平方公里。

奧克蘭市於2002年撰寫完成並公布的《行人計畫》(Pedestrian Plan)是加州首部行人計畫,該市依此執行了步行環境的諸多改善作為,例如實施「道路瘦身」(road diet),以縮減車道並擴增人行道與腳踏車道。奧克蘭市政府亦於2016年創立交通處(Oakland Department of Transportation),負責管理與改善該市的行人處境,強調各種交通方式的品質不應取決於使用者的身份地位或住處,因此在進行各種決策時皆會優先考慮「平等」(equity)原則。

找出問題:行人交通事故熱點在哪裡?

奧克蘭市府根據2008年以降的警方交通事故調查、人口普查、醫院紀錄等進行研究,分析出以下重點數據:

  • 有27%的交通旅次係仰賴步行來完成。
  • 前往大眾運輸的旅次有78%是靠徒步。
  • 每年交通事故平均有267名行人受傷、7名行人死亡。
  • 行人傷亡有36%發生於市內2%的街道上。
  • 有62%的行人交通事故之肇事責任可歸咎於汽車駕駛人。

值得注意的,是「行人傷亡有36%發生於市內2%的街道上」此一事實。這些常發生交通事故的高危險街道集中於奧克蘭的低收入地區,那裡的居民出門大多仰賴步行,特別是老年人、孩童及身障人士,因此改善步行環境就能一併解決居民的安全問題。

奧克蘭《行人計畫》制定了高風險地區的指認方法,包含安全性分析、可步行度分析等。 ...
奧克蘭《行人計畫》制定了高風險地區的指認方法,包含安全性分析、可步行度分析等。 圖/截自奧克蘭《行人計畫》2017年更新版

優先改善行人危險路段,邀請市民上網提供意見

根據奧克蘭市府的估算,若以五年為期來改善街道,將耗資超過一億美元。有鑑於投資金額如此龐大,市府預計優先投資最需改善的步行區域,將重點放在高危險路段與十字路口。為此,市府也制定了高風險地區的指認方法,包含安全性分析、可步行度分析等。

為有效達成規劃構想,市民的大力配合十分重要。因此,在更新《行人計畫》時,市府重視公眾參與,不僅成功吸引近600名市民填寫步行經驗及改進建議的線上調查,也派員參與各地的社區會議,更與《行人計畫》的行人諮詢小組(Pedestrian Advisory Group)和技術諮詢委員會(Technical Advisory Committee)會面四次以蒐集意見。

奧克蘭的《行人計畫》2017年更新版才終於問世。該計畫的願景是:「奧克蘭將擁有迷人安全又充滿活力的街道,讓每個人都能步行到目的地,享受步行帶來的便利與保健功效」。

奧克蘭的《行人計畫》2017年更新版,從講述奧克蘭的交通事故傷亡史開始,判定該市行人高危險區的位置,並描述奧克蘭的步行設施與條件,以及探討城市人口統計數據。此外,透過資料分析與公共參與,確立市民的需求,列出39項提案,再排出該計畫預計優先投資的高危險路段與十字路口,這些計畫架構值得新竹市善加參考。

安全、平等、回應與活力,則是該計畫的四項宗旨目標。其中特別的是「回應」(Responsiveness),市府宣示將改進資料蒐集技術,以確保市民能易於獲取公開的行人安全數據,以及快速查閱各社區專屬的行人安全計畫。至於該計畫的五項預期成果,分別是提升安全、鼓勵步行、提高可步行度、與社區合作,以及改進檢測評估。

在此我們需要注意的是,市府提出將與非營利組織及社區團體合作,推動街頭市集活動等改善步行環境與促進居民步行的專案,並利用新舊媒體全面開展行人安全教育活動,還會嚴正看待市民的申訴並依之進行改善。

小結:公開發布計畫文件有助政策對外溝通

美國加州奧克蘭市於2002年撰寫完成並公布的《行人計畫》,是加州首部成文的行人計畫,而後該市為使步行環境能在未來五年內快速改善,又廣邀市民線上填寫步行改善建議,終以安全、平等作為號召,宣示集中投資於改善高危險區,於2017年推出該計畫的更新版。

我們期盼,新竹市的步行城市計畫,能更加順利推行,帶來更長遠的影響。首先,新竹市政府應改用「人人安全」與「人人平等」作為新竹市邁向步行城市的政策號召,以將政策說服力增至最大,杜絕任何潛在的反對意見。

再來,在現正進展中的幾項硬體建設專案以外,應再透過網路問卷等方式廣納市民意見,找出行人的其他需求與建議。還有,應善用警方的資料,找出多次發生行人傷亡交通事故的熱點,以作為優先改善之標的。最後,綜合以上,應公開發布一份計畫文件,以便與各界溝通政策理念,並讓其他欲改善步行環境的台灣城市,將新竹市作為模範。

美國紐約市完整街(Complete Streets)。 圖/維基共享
美國紐約市完整街(Complete Streets)。 圖/維基共享

※ 本文由作者與國立台北大學不動產與城鄉環境學系學生劉祐任、實踐大學應用外語學系畢業系友林庭君協作,特此鳴謝。

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