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依法行政的國史館,只能改採館藏閱覽申請制嗎?

國史館自8月1日起實施新的借閱制度,新制度將拒絕中港澳三地學者調閱館藏,而國內學...
國史館自8月1日起實施新的借閱制度,新制度將拒絕中港澳三地學者調閱館藏,而國內學者也需改採提前申請制,學界嘩然。 攝影/記者黃威彬

7月底,國史館先是公告暫停閱覽室開放,而後發布新訂《國史館館藏檔案史料開放應用要點》(下稱《新要點》)。消息一出,引起學界與媒體嘩然。學界雖有聲音支持此舉,認為是統一規範而需要的政策;但多半批評國史館向較為緊縮之檔案管理局看齊,是限縮學術使用。一些媒體與評論者,則著重於新規禁止中國學者閱覽,甚至認為存在政治動機。

事實上,無論背後是否有政治意識形態動機,國史館此次新制之法律適用,不無可議之處。而在新制背後,關鍵且急待解決之問題,乃是國史館所存檔案文物定位龐雜混亂,使法規適用紛雜的現狀。

這些問題,都不是單純主張「史料應該開放」,或以政治意識形態批評就能解決的。筆者雖非法律學系出身,但仍不揣淺陋,試圖簡單分析國史館館藏的法規適用問題。這其中的分析未必合乎法學觀點,但仍希望引起對法規問題的進一步討論。

政府資訊應以公開為原則

國史館主張《政府資訊公開法》(下稱《政資法》)第九條,以限制大陸地區與港澳地區人民,以及無對等開放之外國人申請應用館藏;其限制適用範圍「包括由政府機關移轉,或法人團體、個人捐贈之公文、照片、函稿、電文、日記、手稿、信函、書籍等各類之文書與文物」(《新要點)第二條)1。此限制雖在2009年制定之《國史館檔案及政府資訊開放應用須知》第二條便有,但當時適用範圍並未廣及所有館藏,同條第二項更規定「已開放閱覽之檔案不受上述限制」

綜合舊有《國史館檔案及政府資訊開放應用須知》與《國史館史料閱覽室服務須知》(此次被《新要點》取代之行政規則)2,顯然,國史館在吳館長新制之前,自認有開放館藏檔案應用之權力,並將已開放閱覽之館藏檔案視為「史料」。

從以上三個廢止或現行之行政規則來看,無論在新制或舊制之下,國史館都認定館藏皆為政府資訊。若是如此,查《政資法》第六條:「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊,以主動公開為原則,並應適時為之。」國史館應有主動公開館藏之裁量空間。國史館若能援用《政資法》第六條,主動公開含政府資訊之史料,則不應適用申請公開之相關規定,自無適用第九條問題。也就是說,除尚未開放閱覽之檔案及因館務產生或取得之資訊,自無改為申請公開制,並依同法第九條限制之必要。

因此,國史館將已主動公開閱覽之館藏檔案,以《政資法》第九條為由,限制中國民眾與其他無對等開放之外國人申請應用,實難謂得當。

若不適用《政府資訊公開法》第六條,則應依法律適用競合作不同開放

事實上,即便國史館館藏開放無法適用《政資法》第六條主動公開,而須以申請公開為之,適用《政資法》第九條;則國史館館藏之開放就需要面對《政資法》、《檔案法》《總統副總統文物管理條例》(下稱《文物條例》)三法之間適用競合的問題。在:

(一) 國史館館藏政府文書並未喪失檔案地位而成為不受相關法令限制之「史料」(如程序上經銷毀之檔案似無適用《檔案法》之可能);

(二) 國史館館藏程序不滿足《檔案法》第二條、《檔案法施行細則》第二條之「經管理程序歸檔」,館藏非國史館機關檔案;

二前提成立的狀況下,以館藏之總統副總統文物為例,可依其適用之法規不同,而至少分為三類:

一、總統副總統之非檔案文物:因作為憲政機關之總統副總統任期內產生之各種非檔案文物,按《文物條例》第三條,凡總統副總統從事各種活動所產生,而不屬檔案之文物皆屬之。此等文物或為政府資訊,但應優先適用《文物條例》。就其開放使用而言,該條例第七條第一項規定「為因應學術研究需要,國史館所管理之總統、副總統文物應開放各界應用」。相關文物之開放應用應優先適用此條,而非《政資法》申請開放相關規定。

二、曾任總統副總統之個人相關機關公文書(檔案):國史館所藏總統副總統相關史料之中,不乏《檔案法》、《政資法》施行前由個人複製、攜出而保存之政府資料。如嚴家淦總統文物中,便包含其任職副總統之前,及兼任行政院長而取得、保存之政府文書。此等政府文書應分為兩類:

(一) 若未經該等機關依照管理程序歸檔管理,此等文書似無法認之為《檔案法》定義之檔案,而無適用該法之可能。就總統副總統文物中此類非檔案之政府文書,或應優先適用《文物條例》第七條第一項。

(二) 若為經政府機關歸檔後轉移,如蔣經國總統文物中由總統府轉移之忠勤檔案、同由總統府轉移之大溪檔案(蔣中正總統文物),應有《檔案法》之適用,但不適用《文物條例》。

三、曾任總統之個人非總統任期之文物:如陳誠、謝東閔副總統文物中由家屬捐贈,非屬總統副總統任期內產生之文物,若依《文物條例》第四條第四項「私人或團體所有之總統、副總統文物具有保存價值者,得交由國史館管理」而納入總統文物者,似應適用《文物條例》第七條第一項。

換言之,若國史館館藏史料不能主動公開,則應依不同法規之優先適用,決定是否維持主動公開,而非全面改以申請公開制。這樣一來,不僅不同全宗之館藏史料將因其來源不同,而有不同法規適用;即使館藏史料在同一全宗之下,也將因其史料性質的不同,而有不同法規優先適用衝突。

筆者依國史館網站現藏史料概述之檔案簡介,將各檔案之適用法規製圖如下:

國史館館藏史料法規適用初探示例圖。閻錫山史料由國家安全局轉移;汪兆銘史料由法務部...
國史館館藏史料法規適用初探示例圖。閻錫山史料由國家安全局轉移;汪兆銘史料由法務部調查局轉移。因現藏史料概述一覽表僅稱移交,並未詳細說明是否已經歸檔、銷毀程序。是故暫視為該機關轉移前已經管理程序歸檔,應為機關檔案。 圖/本文作者自製

國史館無以《個人資料保護法》將館藏全面改為申請公開之由

此次另一引起不滿的新措施:申請案件准駁於十五日內答覆,及相關審核之標準規定,雖然在舊制中便已存在。然而在舊制之下,申請准駁程序僅限於尚未開放閱覽之館藏,已開放閱覽者則無此限制。

在這裡,我們必須檢視國史館另一個改為申請公開的理由:配合《個人資料保護法》(下稱《個資法》)須進行調閱前檢視。首先,國史館在2012年該法上路時,便曾進行調閱前檢視,其所屬臺灣文獻館更曾將公開資料庫下線重行檢閱。假使四年前的媒體報導訊息確實,怎麼會在四年之後,國史館又稱須重新檢視?

其次,根據《個人資料保護法施行細則》第二條,《個資法》保護對象僅為現生存之自然人,已死亡之自然人不在此限。以內政部103年簡易生命表為基準,則1933年以前的檔案內,還包含現生存自然人資料者機率不大3。假使2012年以來國史館便曾進行檢閱,在配合人名權威資料的情況下,國史館四年來應有能力完成此一部分的數位內容檢視。8月2日,國史館更表示將新開放因涉及個人資料而關閉之檔案目錄。除非過去國史館僅檢閱文件標題,而非文件實質內容,而須重新檢視,否則以重新檢視是否存有須保護之個人資料為由,而全面改採申請公開,難以服人。

即便國史館尚未完成所有館藏之個人資料保護檢視,仍應區分已完成與未完成檢視兩部份,分別適用主動公開與申請公開,而非將已公開閱覽史料,全面改為申請公開。

總而言之,除了過往並未就內容做個人資料保護檢閱之外,國史館理論上有影響更小的「依法行政」選擇。

即便國史館無法以《政資法》第六條主動公開,除行政方便外,國史館也沒有全面改為申請公開制的理由。但國史館不僅迄今對外之說明援引法規混亂4,難以服人;即便過往未曾依法開放,國史館也未將失職人員送交公懲會審理,實在無法令人明白國史館認為過去開放閱覽有違法疑慮,而全面採取新制之原因何在。

雖然國史館此次改制,在檔案複印限制放寬與目錄全面開放上確有改進,但這些改進不能與將館藏由主動公開改為申請公開的問題混為一談。以上法規適用疑義,國史館仍有詳盡對外說明,接受檢驗監督之必要。

國史館以保護個資為理由,主張史料調閱全面改為申請制度,但根據適用法條之規範,實際...
國史館以保護個資為理由,主張史料調閱全面改為申請制度,但根據適用法條之規範,實際操作應區分為已完成與未完成個資檢視兩部份,分別適用主動公開與申請公開。 攝影/記者黃威彬

《檔案法》應加以翻修,使之更加明確

前面提及,若國史館所藏檔案無法依《政資法》第六條而開放,則從開放應用的角度而言,國史館應因適用法律之不同而作不同的開放規範。但以館方的角度而言,國史館的史料分類方式從未依適用法規之不同而分類、整理、編目,而是依史料關係人或產生機關、史料媒介進行分類。這使得若以不同法規進行開放,則必將大幅增加申請審核之作業。

另一方面,許多學者紛紛要求國史館改回原制,學界若欲令檔案開放,固可循法理爭執國史館之法律解釋。然而,除法律學界出身之法律史學者如王泰升、吳宗謀等先進就此議題做出相關初步解析外,尚未見學界有就整體法規與館藏狀況提出基本可依之意見。

時常就檔案問題投書,作育檔案人才無數的檔案學者薛理桂教授在投書中似將國史館館藏視為國家檔案,認為應在30年過後公開。對相關的法規適用爭議,卻僅稱「以個人的觀察,這都屬於過度的擴張解釋」,不加處理。但《檔案法》中規定甚明:國家檔案僅屬移交中央檔案主管機關,也就是檔案管理局者方屬之。國史館館藏無法視為國家檔案,而援用相關的法規。

《聯合報》社論將蔣經國基金會更改獎助地區之舉與國史館應用改制並論,認為「兩岸關係的對立正從政治、經濟擴散到學術交流」。但執筆之主筆不僅忽視教育部僅可派任蔣經國基金會一席董事,新選出第十屆董事會無大幅改組,蔣經國基金會之決策不受官方影響的事實;對國史館之爭議,也僅著重禁止中國學者申請的問題,而無視整體法規缺陷;更不要說對中國檔案館開放程度的過度美化。

以臺灣中國近代史學界為主發起的「捍衛學術自由•反對閱覽新制」連署活動則不僅無明確訴求,亦無處理法規問題。

甚至,學界出現一些難稱合乎法理,甚至近乎欠缺基本中文能力的見解:如誤讀《總統副總統文物管理條例》第三條,以「不屬於檔案性質之各種文物」誤為所有國史館以總統文物名之者皆「不屬檔案性質」者;或無視《檔案法》對檔案之定義,而逕自認定國史館館藏皆非檔案者;乃至以國史館非《檔案法》所定中央主管機關,其館藏不適用《檔案法》者。

這些意見固然充分了反應社會、學界對國史館館藏應用改制的不滿,但卻沒有處理核心的法律爭議,甚至任憑自身的意識形態偏好加以論斷。這種議論對解決問題毫無幫助,甚至更加模糊問題實質核心所在。

在爭執國史館法律解釋,乃至與法界人士研議,依法提出訴願挑戰行政機關法律解釋之餘,正本清源之道,仍是推動修訂相關法規,使國史館檔案之開放能有統一之正式法源。

國史館作為《檔案法》最初的起草單位,本有意爭取成為檔案中央主管機關,主管、繼續舊有的檔案典藏業務。但在《檔案法》修法過程各方角逐、研商、妥協之下,《檔案法》以在行政院另立檔案中央主管機關,並規定具有永久保存價值,而移歸檔案中央主管機關管理之檔案方為國家檔案,而未將中研院、國史館既存之檔案納入。

在當前《檔案法》規範下,國史館、中研院等地所藏之政府文書,究竟是機關檔案?或適用《檔案法》而非機關檔案、亦非國家檔案之檔案?乃至非適用《檔案法》之一般文書?由史政機關檢選之擬銷燬檔案,是否仍有檔案地位?而若無檔案地位,是否受《政資法》規範?又如日前引起爭議之銷燬時流出白色恐怖檔案,應作何地位?以上種種問題,皆有釐清之必要。但此等問題自《檔案法》實施以來,並未曾在法律解讀上取得一致明晰之認定,亦未有明晰而公開之函釋可供參考,致生此次適用爭議。就此而言,修訂《檔案法》以求得相關事務統一明確之規範實不宜遲。

歷史學界應積極主動參與檔案公共政策制定

對這些檔案法規紛雜所引發之管理、開放應用疑義,應用檔案之學者之學會組織,似應主動推動相關修法。去年,薛化元教授曾發起連署,又與臺灣教授協會等組織召開座談會。但其後是否有進一步之草案提出、修法遊說等行動,未見報導。

行政院2013年曾提出《檔案法》部分條文修正草案,但始終未能通過,今年又因政黨輪替而循慣例撤回。此修正草案是否合乎學界期望?筆者亦未見學界對此修正案立法的公開意見。

歷史學界雖長期鼓吹檔案開放,但整體而言,對實際的立法參與仍屬被動,對相關法律之適用亦不乏誤解。相較於美國歷史學會對美國檔案相關制度的積極倡議與參與,臺灣學界實難相比。事至如今,學界實在無徒呼口號而無實際參與的空間。

就修法以開放檔案來說,與其針對《政資法》、《個資法》等涉及整體政府規範之法規進行更動,解決相關爭議最簡易的方式,應是翻修作為檔案事務特殊法,乃至基本法的《檔案法》。學界或應就2013年政院版《檔案法》部分修正草案加以檢討,提出民間修法草案。

在修法時,或可考慮將國史館、中研院、乃至故宮所藏之民國以前、民國政府檔案及民間文書文物皆納入國家檔案,統一、明確其管理要求,制定一體適用之應用條款,例如:明確大陸地區、港澳地區人民、外國人之使用、數位典藏公開之方式,乃至爭議許久的個人資料保護界線如何落實等等。

總而言之,學界除循法理爭執國史館法律解釋,乃至依法提出訴願挑戰行政機關法律解釋,促使國史館館藏檔案能主動公開外,推動整體翻修《檔案法》亦事不宜遲。

這不僅是為令檔案管理局、國史館與中研院乃至故宮所藏之政府檔案、與歷史檔案,求得相關檔案規範統一,以明確檔案保存、管理、應用之條件,也是為了改善久為學界詬病的檔管局開放應用模式。

在此過程中,史學界之聲音並非絕非是唯一觀點,但仍應盡力參與,以求在檔案管理、開放應用、個人資料保護與政府機密保護之間創造多贏。

 


 

※ 本文寫作過程承蒙諸位友人過目及張竣凱、許仁碩、慣愚林就法規解釋與文中涉及相關事務惠予意見、進行討論,以及鳴人堂編輯的細心修訂,特此一併致謝。其中論點錯誤之處,仍由筆者自負文責。

 

[1].

過去國史館之閱覽資格為:年滿十八歲以上之中華民國國民、中華民國護照之僑胞、平等互惠國之外國人;經政府核准入境之港、澳與大陸地區人士,應出具中華民國大專院校、學術文教機構、公務機關或本館一級主管以上之推薦函(但烈士遺族為查閱先人史料,並備有證明文件者,得免具推薦函);國史館邀請之訪問學者。參考The Wayback Machine 網站2016年3月20日抓取之存檔

[2].

《國史館館藏檔案史料開放應用要點》部份內容與《國史館檔案及政府資訊開放應用須知》重疊,已經造成單一機構對同一事項存在兩個行政規則而有不同規範之狀況。

[3].

事實上,考量一般政府文書出現之個人資料狀況來看,甚至可以以成年人為基準,也就是自1951年以前的檔案中,存有在世者個人資訊的機率都不大。

[4].

如改採申請公開制而依《政資法》第九條而限制身份。則即便中國檔案不對臺灣人限制,國史館亦無法以「平等互惠」自行受理彼等相關政府資訊申請。因臺灣在法制上不以中共人民為外國人,無適用第九條第二項之可能。但吳館長卻表示若二檔館可平等互惠,則可對中國民眾開放。

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