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美國學生不能審課綱嗎?

高中生去年在教育部前靜坐抗議「黑箱課綱」,今年五月立法院三讀通過《高級中等教育法...
高中生去年在教育部前靜坐抗議「黑箱課綱」,今年五月立法院三讀通過《高級中等教育法》修正案,將課綱審查過程法制化,課審委員納入學生代表。 攝影/蘇建忠

日前,政治大學教育學系秦夢群教授,針對課綱審議會納入學生議題表示美國……沒有全國統一的課綱,由各州自訂,且訂的不是鉅細靡遺、規定教材要怎麼編的課綱,只列出各領域知識的大單元及主題,至於這些單元要教什麼,不會像台灣一樣下太多指導棋。美國最注重專業,不會找學生審課綱,而是由學者、專家及老師負責,立院這次修法,不但課審會納入學生代表,還要找社會公正人士審委員的資格,根本不相信教育專業、『把教育弱智化』。」

秦教授著作等身,教育行政更是其專攻領域之一。但奇怪的是,秦教授的發言除了美國教育權在各州之外,卻與美國現狀不符。

▎美國各州教育委員會的學生參與

正如秦教授所言,美國的教育行政體系中,聯邦政府的權力極少,主要的權力由各州持有。目前除州級共同核心標準(Common Core State Standards)此一由美國全國州長協會(National Governors Association)、諸州初中等教育首長會議(Council of Chief State School Officers)支持的教育標準外,並無全國性的基本教育課程標準。1

雖然美國教育在各州享有自主權的情況下,很難概一而論。但一般來說,在各州州憲與州議會授權下,處理州內基本教育的最高單位,便是州教育委員會(State Board of Education, SBE)。此委員會的職責之一,即是各州課程標準與架構(standards & frameworks,相當於臺灣的課程綱要)的最終採納(adopt)。2

依據美國諸州教育委員會聯合會(National Association of State Boards of Education, NASBE)的資料,含關島在內,美國共有18個州的教育委員會納入學生參與。這些學生成員多半不具投票權(non-voting member, representative or advisor),但並非各州皆是如此;馬里蘭州的學生委員有部份投票權,加州、田納西州麻州教育委員會的學生委員則有完整的投票權,佛蒙特州教育委員會則有兩位學生委員,並賦予其中一位投票權。

教育委員會在課綱制定過程中扮演的角色,雖與臺灣課審會不盡相同,但兩者都擁有最終採納與否的權力。上述具有完整投票權的的學生委員,也自然有參與議決是否採納課程標準與架構的權力。如麻州今年四月採行公告的2016 Massachusetts Science and Technology/Engineering Curriculum Framework,即在今年1月經學生代表參與的會議中投票通過。而加州近日完成各項公聽、審議工作的歷史—社會科學課程架構(History-Social Science Framework)修改草案,也將在七月,經含有學生全權成員的加州教育委員會投票,決定是否採行。這些在教育委員會中擁有完整權力的學生委員,不僅能參與課程規範的最終審議,也能參與其他教育委員會處理的事務,如州內公立學校財政、標準、師資資格等。

在教育委員會的參與之外,美國學生也以各種不同的方式參與教育政策制定過程。如加州學生會(California Association of Student Councils, CASC)便定期舉辦學生教育建言會(Student Advisory Board on Education)、學生教育立法建議會(Student Advisory Board on Legislation in Education),向教育委員會與州眾議院提出學生對各項教育政策的建言。

顯然,美國並非不會找學生審課綱。而依各州不同的狀況,美國學生不僅可能參與課綱程標準審議,其對教育政策參與的程度與廣度,甚至遠較臺灣學生為深。

▎在公眾參與與教育專業之間的加州模式

秦教授美國「最注重專業,不會找學生審課綱,而是由學者、專家及老師負責」的言論,不僅不符合美國學生參與教育政策的現實,也忽略了民意代表在其中的角色。實際上,各州的教育政策與課程規範制定,不僅有學生參與的可能,民意代表也可能佔有一席之地。部份州即透過直選產生教育委員會成員,這些直選產生的委員本身即是一種民意代表。即便並非直選,州長提名的委員也往往須州議會多數同意。而在加州,州議會更有權力派員參與課程規範制定過程。

加州的課程規範,分為課程標準(Standards)與課程架構(Frameworks)兩部份。課程標準由非常設的Academic Standards Commission(ASC)研發,其組成、任務以設立時之法規而定。課程架構則由SBE的諮詢委員會Instructional Quality Commission(IQC)在非常設的課程架構與評量標準委員會(Curriculum Framework and Evaluation Criteria Committee, CFCC)建議下研擬。

草案經由公眾諮詢,以及學者與教師組成的教學支持網絡The California History-Social Science Project提出建議後,由IQC做成最後草案,才送至教育委員會決定是否採行。這個擁有課程標準最後決定權的教育委員會含學生委員在內,共有11位委員名額,其成員由州長提名,由州參議院二分之三的成員同意後,由州長任命。

IQC所制定的課程架構,即成為加州課本的編寫指引。以臺灣的規範來說,近似於課綱的說明欄位,但其詳細程度遠在臺灣課綱之上。以此次修訂的歷史—社會科學課程架構為例,規範10年級課程的 World History, Culture, and Geography: The Modern World一章草稿,內容就達2萬餘字,詳細說明各主題之教學重點。

涉及「認同問題」的歷史課程,始終是各國課程爭議的焦點所在。此次加州歷史—社會科課程架構的修訂,也引起了各方注意,不僅保守派憂心「左傾」課程帶來的全國性影響,印度裔移民也試著爭取在世界史課程的南亞部份,採納他們所屬意的敘述。

這些一般民眾的意見,可以在公眾諮詢期內向IQC提出;在公眾諮詢之外,研擬課程架構的IQC也納入了民意代表的參與。IQC共由18位委員組成,其中只有13人是由教育委員會任命;而其他五位則分別由州長任命一席、州眾議院議長任命一席、州參議院規章委員會(rules committee)任命一席,上下議院再各派出一位議員進入此委員會。在成員資格規範上,要求至少7位必須是相關專業人士,至少7位是現任教師或教學輔導教師(mentor teacher)。而加州州議會在去年更進一步修法,鼓勵教育委員會在13個任命額度中,任命一位學生代表參與。

實踐大學講座教授陳超明直指,審課綱是教育專業,學生不宜當課審會委員。本報資料照片...
實踐大學講座教授陳超明直指,審課綱是教育專業,學生不宜當課審會委員。本報資料照片 攝影/張錦弘

▎專業不是特權,仍須受到社會檢視

由前面的說明,我們可以知道,加州的課程規範遠非秦教授所言,「不是鉅細靡遺、規定教材要怎麼編的課綱,只列出各領域知識的大單元及主題」;而加州的課程規範審議方式,也並非秦教授所言的專業至上,而是混合學科領域專家、第一線教師與公眾意見的參與。其第一線教師與學科專家的參與機會相當,與臺灣以學科領域專家為主,第一線教師為輔的研擬方式恰成對比。整個審議過程也十分的透明開放,也更進一步鼓勵、為學生賦權。3

秦教授言論蘊含的「專業至上」觀念,在過去很長一段時間,是臺灣社會所信奉的價值觀。同篇報導陳超明教授與吳思華前教育部長的言論,也顯示這樣的思維仍為不少臺灣民眾所有。但事實上,過往經由「專家」修訂的課綱,也並非毫無問題。如國文課綱的能力指標長期不明,101歷史課綱則飽受第一線教師批評「教不完」,這些問題從來沒有因為「專業」審議而得到解決。

專業不等同特權,不等同具有壟斷公共政策的權力;專業身份也不等同正確無誤的專業知識,更不等同於具有免於公眾檢視的權利。單純地主張「教育專業至上」,不僅無法處理誰是教育專業的問題(領域專家或第一線教師?現行領域專家佔成員多數的課綱制定過程,往往受到第一線教師參與不足,使課綱無法切合教學現場需求的批評),也無法回應社會參與的需求。最麻煩的是,在「專業」的權威標籤之下,不僅可能存在專家群體的團體迷思,更可能掩蓋「專家」個人不假思索的偏見、意識形態或錯誤認知。

此時,公眾參與與監督便有所必要。前面所粗略介紹的加州模式,雖未必是最好的模式,也並非沒有問題的模式,但其所呈現公開透明、多元參與與嚴謹程序,仍值得經歷多次課綱紛爭之後的臺灣社會借鑒、思考。

總的來說,不僅教育專業無法保證修出好的課綱;課程規範訂定也從來不只是單純的教育專業問題。教育政策也是公共政策,在民主社會中,公共政策本無法迴避公眾的監督與參與,作為教育政策之一的課程規範亦同。公眾參與、政治體制、政策相關人與不同的教育專業(第一線教師╱特定領域專家)之間如何調和?始終是課程規範制定實務上的核心議題。學生作為教育政策關係人之一,筆者看不出有理由以「專業至上」排除學生參與的可能性。就如筆者在〈學生當然可以參與課綱擬定〉一文所提議:與其以毫無根據的偏見排斥學生參與的可能性,不如思考學生如何才能有意義地實質參與課綱審議過程,為課程教學帶來更多的助益。

[1].

即便是州級共同核心標準,也必須經由各州決議是否採納,各州亦可在採納依本州意願修改後採納。自2010年該標準公佈以來,全美有哥倫比亞特區、42個州與4個領地與美國國防部教育處(DoDEA)採用作為教育標準,不少州在採納後有所增修。

[2].

各州委員會的職權、名稱實際上依各州州教育法規而異。如麻州即稱Massachusetts Board of Elementary and Secondary Education。但通常包括K-12公立學校標準、財政、課程、教師資格等等面向。在課程標準方面,有些州同時有standards與frameworks,有些州只有其一。

[3].

各州的SBE都有定期會議,多數開放民眾列席旁聽,有的州甚至提供線上直播。而SBE的會議記錄也都能在網站上取得。加州IQC亦同,而CFCC委員名單也是公開的。從這些案例來看微調課綱爭議中教育部、國教院以保護委員個人隱私而拒絕公佈委員名單的作為,只有匪夷所思可以形容。

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