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是進步,還是幫倒忙?新政府的課綱危機

圖/聯合報系資料照片
圖/聯合報系資料照片

新政府上任隔天,教育部潘文忠火速召開第一次記者會,宣佈將盡快完成廢除國文、社會科微調課綱的行政手續,並以101課綱作為十二年國教新課綱(107課綱)施行前的過渡時期課綱。潘部長同時也表示,十二年國教社會領域課綱「欠缺社會共識和信賴」,將改組課審會,原訂107學年上路的社會領鋼預計暫緩兩年施行。

昨日(5月31日),潘部長正式以行政命令廢止微調課綱。從4月29日的立法院決議、5月17日的《高級中等教育法》《國民教育法》修法,直至昨日的廢止令,看在許多反微調課綱的群眾眼裡,這是一連串反微調課綱運動勝利的標誌。但事實上,新的政策恐怕未拆解課綱紛爭的引信,反而為未來可能的紛爭留下了伏筆。

▎聊備一格的課審會修法

5月17日,在民進黨團的優勢下,立法院通過了《高級中等教育法》、《國民教育法》修法。該次修法的主要內容在提昇學生權利與調整課程綱要審議方式。保守人士對學生參與課審會大加撻伐,但無論從制度面或實務面觀察,學生不可能主導課審會,更不可能藉課審會獨力對課綱做實質修訂。真正的問題在如何讓學生有意義地參與課綱修訂,而非學生可否參與課審會

讓我們暫且撇開被過度放大的學生參與課審會議題,回到整體課綱訂定程序的角度來觀察此次修法。我們可以發現:民進黨修法的助益對改善課綱體制的幫助有限,反倒可能帶來權責混淆的問題。首先,依《高級中等教育法》與《國民教育法》,頒訂課程綱要之中央主管機關為教育部;而依《國家教育研究院組織法》,國教院之職責包含課程研發。但此三法皆未規範教育部如何進行課綱研發、審議。因此,實務上皆由教育部或國教院自訂行政規則,組織任務小組、會議進行。正是這樣的制度空白,使國教院能自組國文社會領域檢核小組。筆者依據公開資料,整理課綱研發、審議與教科書審定之內部組織架構與程序如圖:

圖1:修法前的課綱相關單位組織架構,筆者整理。
圖1:修法前的課綱相關單位組織架構,筆者整理。

圖2:十二年國教課綱制定審議流程(以歷史課綱及國文、社會領域微調課綱為中心),可...
圖2:十二年國教課綱制定審議流程(以歷史課綱及國文、社會領域微調課綱為中心),可以看到新增學生參與的課審會大會是最後一關。筆者整理。

儘管基層教師經常反應參與不足。但多年來,教育部與國教院仍擁有主導地位,基層教師僅是配合諮詢的角色。雖然課發會中有教師委員,但多數的教師,得到課綱草案公佈,舉行公聽會時,才得以了解課綱內容,並反應教學現場的憂慮。而臺灣的課程綱要制定流程中,直接公佈最後草案與簡易說明,只進行一輪公眾諮詢的模式,不僅使得公眾意見無法參與起草過程;少量、急迫的公聽會,也經常是人們詬病的對象。

在教師參與有限、欠缺理念說明與先行研究報告公佈的情況下1,基層教師處於被動的角色,窮於應付不熟悉的政策變革;大眾對簡略的綱要草案文本,也必然產生十分歧異的解讀,從而加劇了課綱紛爭。95課綱將臺灣史獨立成冊、將明清史納入世界史範圍所引起的紛爭即是顯例:儘管課綱小組基於培養歷史思維與教學時數的考量做此規劃,但卻欠缺說明,反倒引發統獨紛爭2

欠缺基層參與與公眾諮詢的體制,本應做整體改善,以便在研訂過程中便能充分溝通,減緩衝突;並使課程改動更能切中時弊,落實改革。但此次修法幾乎未及於此。民進黨主導的修法並未改動當前的組織架構與流程,僅有增訂原則條款,並針對課綱發布前的最後一關:「課程審議委員會」的組成方式進行規範。

圖3:DPP修法後,課綱制定流程、組織位階皆並未改變,僅有課程審議委員會的提名與...
圖3:DPP修法後,課綱制定流程、組織位階皆並未改變,僅有課程審議委員會的提名與組成方式修改。筆者整理。

筆者第一次看到民進黨版修法草案時,認為雖規劃稍嫌繁複,但透過任命權的分享,應能令外界將不再視課審會為行政機關的打手,有益課審會的中立化,但仍須進一步改善整個課綱制定的程序。然近日公共電視董監事審查委員名單中,政黨提名人士水準的參差不齊,卻令筆者不得不同意黃以敬許育典涂予尹的憂慮:這樣的修法恐怕僅引入更多的政治考量與糾葛,而非帶來中立化的助益。最終,民進黨版修法可能只有帶來更多問題,而對解決課綱爭議毫無助益。

▎充滿問題的社會領域課綱延後決定

不僅課綱紛爭的制度性因素未解,反而有弄巧成拙的可能;潘部長的十二年國教社會領域延後施行宣示也充滿問題。潘部長認為社會領鋼「欠缺社會共識和信賴」,故要暫緩施行、改組課審會重新訂定。但社會領域課程綱要尚未公佈草案,社會大眾無從得知內容如何,又何以稱沒有「社會共識」;而若因臺聯、前立委,現任文化部長鄭麗君吳俊瑩等人曾對部份歷史小組委員言行與背景提出質疑,潘部長也應基於教育專業說明何以任命不當,需要改組,而非託言社會領鋼「欠缺社會信賴」。

若教育部要暫緩社會領域課綱施行、改組課審會,那麼提出相應的調查檢討報告實不可免。事實上,撤回微調課綱的同時,也應有檢討報告。否則直接宣佈暫緩領鋼發布,很難不令人想到鄭瑞城部長在2008年新政府就任後,將已公告的98課綱撤回的粗糙政治作為。若是如此,民眾將仍抱持著「課綱是由執政者任意改寫」的想法,不僅課綱的教育面向無從突顯,也將削弱相關決策的正當性。

暫緩十二年國教社會領域課綱的決策,不僅欠缺必要的檢討說明,在實務上也將造成嚴重的問題。這是因為十二年國教的各科時數分配,與舊課綱相去甚遠。國中小的社會領域在十二年國教下,每週有3節數,在九年一貫課綱中,則是每週2.5-4.5節數;十二年國教的高中社會領域只有18學分,但在現行課綱中則有24學分3。即便僅有高中歷史暫緩,也是由101課綱的8學分驟降為十二年國教課綱的6學分。故而無論是整個社會領域課綱都暫緩兩年,或僅有高中歷史科部份暫緩兩年,都會面臨時數更加擠壓的問題。若非增加教師趕課的壓力4,便是使各校挪用原訂的選修時數補課。這不僅破壞十二年國教的整體構想,也將對教學現場產生不必要的負面影響。

▎建立良善的課綱機制方能紓解紛爭

無論如何,十二年國教無法單獨就某領域或某科單獨暫緩,必須整體施行;而課綱訂定的體系,仍有調整改訂的必要。潘部長急切的宣示與民進黨急進的修法,已令新政府處在下一波課綱危機的邊緣。期盼執政黨與潘部長能儘速察覺此問題,調整政策,並進一步思考更恰當的課綱體制與教育法制。別再令課綱問題成為社會紛爭的引信,也為教育工作者及下一代構築更美好的教育環境。

 

[1].

本次十二年國教制定前有進行先行研究,但研究僅簡單指出過去課綱之問題與建議方向,其對新課綱是否有正式指引的地位,仍有待了解。見張茂桂等主持,「十二年國民基本教育社會領域和生活課程綱要內容之前導研究研究報告」(NAER-102-06-A-1-02-04-1-13)。國家教育研究院,2013年12月。

[2].

有關95課綱的設計理念與爭議,可參考林青萸,《課程與權力運作:以高中歷史科課程綱要修訂為例》。國立臺灣師範大學教育學系碩士論文,2005。

[3].

從95暫綱發布以來,高中社會科領域的時數一直都是歷史8學分、地理8學分、公民8學分,儘管各科課綱與總綱屢有改動,但時數分配並未改變。

[4].

事實上,101課綱的知識量早已非現場教學能夠負荷,見張茂桂等主持,「十二年國民基本教育社會領域和生活課程綱要內容之前導研究研究報告」(NAER-102-06-A-1-02-04-1-13)(國家教育研究院,2013年12月)頁139-140。

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