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桃園「竹圍福海宮」存廢爭議:延宕公告的文資審議,下場如何?

桃園市166年歷史的竹圍福海宮2017年通過文資審議為歷史建築,但尚未公告。 圖/聯合報系資料照
桃園市166年歷史的竹圍福海宮2017年通過文資審議為歷史建築,但尚未公告。 圖/聯合報系資料照

臺灣的少數文化資產審議,被批評曠日廢時,為人所詬病。我國《文化資產保存法》(下稱《文資法》)及《文化資產保存法施行細則》固然沒有規定從進入正式文資審議,經會議認定指定、登錄,到首長公告必須在多久時間內完成,不過監察院倒是留下了不少案例供文資界參考。

由這些案例就可發現,有地方縣市政府故意利用延宕手法,在審議結束之後,縣市首長遲遲不依法公告,最後潛力文資因程序沒有完備,無法獲得保障的身分,而被拆除消滅。亦有地方文化局因行政疏失,導致潛力文資審議後無法立即公告,加上一連串失職,最終導致文化資產被拆除——以上種種,都是因「延宕公告文資身分」惹的禍。

筆者認為,文資審議流程當中,固然調查研究與各項溝通協調需要一定時間,但若沒有特殊理由,審議不應該延宕。這是因為若延宕過久,不僅可能會造成權利人財產受損,潛力文資也可能因拖過「暫定古蹟」的保護期限,進入沒有法律保障的空窗期,而很可能被粗暴拆除。

此外,拖過暫定古蹟時效內仍未審議的潛力文資土地地主、建物所有權人,無法依照《文資法》以協議方式,要求合理補償及依法抵稅。因此,基於保護文化資產及保障所有權人之權益,筆者認為,應在審議後立即公告。

不過,即使監察院針對這類案例糾正多次,近日的桃園竹圍福海宮依舊發生類似事件。本文以監察院過去判定之彈劾、糾正案例,來檢視桃園福海宮文資審議的流程是否合法與合理?

圖為未拆前的苗栗縣公館鄉五穀宮。 圖/聯合報系資料照
圖為未拆前的苗栗縣公館鄉五穀宮。 圖/聯合報系資料照

苗栗縣公館鄉五穀宮2000年遭拆除,成為一堆廢土。 圖/聯合報系資料照
苗栗縣公館鄉五穀宮2000年遭拆除,成為一堆廢土。 圖/聯合報系資料照

前車之鑑:延宕公告導致文資受損之案例

1. 苗栗公館五穀宮拆除事件

苗栗公館五穀宮在文資審議時已被指定古蹟,但因縣長遲遲不公告,造成該建築物於2000年慘遭拆除,此事件轟動一時,曾列為苗栗十大新聞。當時公館五穀宮有改建派與護廟派,主張改建者以廟宇逾齡陳舊,有安全顧慮,一定要拆除;至於護廟的保留派認為蓋新廟容易,古蹟拆了就沒有,因此兩方互有爭執。

然而,公館五穀宮1997年就已經通過文資會審議,文資審議委員認為公館五穀宮是客家與閩南風格融合特色的建築,且是公館地區,甚至是整個苗栗縣最重要的廟宇。其主要建材與總統府(總督府)相同等級,堪稱苗栗第一級,所以委員審議後指定三級古蹟1。不過縣長傅學鵬延宕三年多,不願意將五穀宮依法公告,最後被主張拆廟的人士,於2000年聘僱三台挖土機,瞬間將公館五穀宮夷為平地。

五穀宮因為沒有公告,來不及成為法定文化資產,拆除者不受《文資法》任何罰則約束,僅因強拆過程沒有建築拆照,罰款3萬。

對於苗栗縣長遲遲不願依法公告,監察院時任監察委員古登美、馬以工等接獲消息後展開調查,經監委投票後,決議彈劾縣長傅學鵬。理由是,五穀宮既已經內政部議決通過為三級古蹟,縣政府未儘速依修正後的《文資法》,進行指定為縣級古蹟之程序,致造成地方紛爭,涉有違失。事後,公務員懲戒委員會依照監察院決議報告,也認為傅學鵬疏於監督,嚴重損害政府形象,有違《公務人員服務法》,但執行時卻僅將縣長記申誡懲戒。

傅學鵬等人雖因延宕公告,危害文化資產保存,事後處罰微乎其微、雷聲大雨點小,但此事件讓傅學鵬永遠鐫刻上不榮譽的歷史惡名,他的督導不周,是導致文化資產被消滅的原因之一。

台中惠來遺址,審議後將近四年才公告,圖攝於2003年。 圖/聯合報系資料照
台中惠來遺址,審議後將近四年才公告,圖攝於2003年。 圖/聯合報系資料照

2. 台中惠來遺址,審議後將近四年才公告

地方政府對於文化資產採取不公告的手法似乎是有樣學樣,臺中市第一座市定遺址的惠來遺址,原已於2006年3月就審議通過,不過時任台中市長胡志強也是拖延將近四年,遲遲不公告。巧合的是,搶救惠來遺址的協會與組織在2009年7月3日轉向監察院陳情,不久之後,台中市政府就在2010年1月6日公告了。

台中市政府對於惠來遺址保護協會提出的指責,駁斥其與事實不符。監察院調查意見雖認為就當時《文資法》而言,難以舉證未善盡責任,然而該調查意見亦白紙黑字指出:《文資法》雖無明訂遺址指定至公告之期限,然台中市政府遲未辦理惠來遺址公告,行政流程所耗時間不免過長,致社會疑慮叢生,政府威信損耗,宜檢討改進。

此外,監察院也認為文建會(文化部前身)未積極督促台中市政府落實執行相關法令與函釋,應檢討改進。由此可見,延宕公告仍是不應該、不合理的行為。

3. 礁溪天主堂偷拆事件

宜蘭縣政府辦理「礁溪天主堂(礁溪天主堂、辦公室及宿舍、慈惠幼稚園、文聲復健院等)」歷史建築登錄案時,因於審議案過程中未確認其所有權屬,導致該案必須重新審議。

而再次審議的過程中,又再度行政疏失,未能展延暫定古蹟期限,也沒有加強安全防範措施,導致礁溪天主堂部分建築遭到偷拆。事後礁溪天主堂雖然仍登錄為歷史建築,但文化資產價值的減損卻難以彌補。監察院在2018年調查後,亦提出糾正文。

筆者認為,礁溪天主堂被拆事件,亦是延宕手法。因為審議時間一直延宕,又沒延長暫定古蹟的期限,導致文資價值受到傷害。

2018年11月突遭拆除的礁溪天主堂。 圖/聯合報系資料照
2018年11月突遭拆除的礁溪天主堂。 圖/聯合報系資料照

「竹圍福海宮」事件:未記取教訓的桃園文化局

近日值得注意的是桃園竹圍福海宮。竹圍福海宮同時兼具無形文化財與有形文化資產的潛力。早在2013年,桃園文化局就已將竹圍福海宮飛輦轎、過金火,公告為桃園民俗類的無形文化財。

2017年,福海宮支持申請有形文化資產身分的廟務委員,主動向桃園文化局提出申請案,在啟動有形文化財文資審議後,已通過歷史建築審議。依據會議記錄,該次會議有12名委員出席,並在8名委員同意下通過該案,不過該決議有但書:登錄範圍依據內政部都市計畫審定範圍訂定,並俟登錄範圍確認後辦理公告。

然而,都市計畫已於2018年7月17日審定,桃園文化局仍沒有劃設登錄範圍辦理公告,不禁令人質疑,遲不公告具正當性嗎?

2013年,桃園文化局就已將竹圍福海宮飛輦轎、過金火,公告為桃園民俗類的無形文化財。 圖/聯合報系資料照
2013年,桃園文化局就已將竹圍福海宮飛輦轎、過金火,公告為桃園民俗類的無形文化財。 圖/聯合報系資料照

1. 未公告為歷史建築,卻辦理取消歷史建築提案之申請?

針對沒有公告的狀態,桃園文化局科長辯解是福海宮並沒有與民航局協議出保存範圍,以至於沒有劃設。關於這個說法,筆者有很大疑問。

依筆者過去在其他縣市擔任文資委員經驗,劃設歷史建築保存範圍時,文化局必須依照專業審議的結果,流程是:文化局承辦與文資委員、地政相關人員,通知利害關係人及相關單位前往,但決定權仍是文資會的委員,在劃設後帶回文資大會確認。利害關係人對於文化資產之行政處分不服時,可在公告後依法提請訴願及行政訴訟。

另2017年福海宮經審議決議登錄歷史建築後,市長至今沒有公告。2019年4月有主張遷移派之廟方主委,提出取消歷史建築提案之申請,文化局再次辦理現勘。試問至今仍未公告歷史建築身分的福海宮,當務之急不應該是依法先行公告嗎?更不用說在前案未公告前,為何又可以審拆遷派想要的「取消歷史建築申請」提案?

2. 信仰圈的消退,源於開發時並沒有評估文化影響

針對文化界對桃園文化局的批判,桃園文化局表示確無歷史建築遭撤銷之情形,惟未來信仰圈消退且搬遷的話,福海宮是否仍具文化資產價值,尚需透過文化資產審議大會,由與會委員進行討論及審議。但福海宮未來遷移至何處、是否遷移仍是未知數,文化局卻以「惟未來信仰圈消退且如搬遷,是否仍具文化資產價值」當成討論之理由,尚未發生的事,能當成審議的證據嗎?

筆者認為,過去中央與地方政府皆不曾真正重視福海宮的文化保存。福海宮的確因桃園航空城開發案事先沒有進行文化影響評估,導致信仰圈信徒部分被迫遷、搬離原住所,但是維持及振興無形文化資產的延續不就正是文化局責無旁貸的責任嗎?桃園文化局莊秀美局長有提出任何補救方案嗎?

信仰圈若是消退,該審議的應是無形文化資產的身分,而非有形文化財。 圖/聯合報系資料照
信仰圈若是消退,該審議的應是無形文化資產的身分,而非有形文化財。 圖/聯合報系資料照

3. 維持法定文資身分,才能名正言順請政府協助文化復興

信仰圈是變動的,是可透過政府文化政策協助復興的。信仰圈若是消退,該審議的應是無形文化資產的身分,而非有形文化財。筆者認為文化局將尚未遷移,且也非經過瀕危搶救無效的假設議題,當成有形文化資產審議理由,豈不是自失保存立場,又貽笑大方?筆者建議局長應慎重思考如何藉由文資身分的公告,來達成文化保存的目的。

細數臺灣屢屢發生歷史建築迫於無奈移築他處的案例,至少有林安泰古厝、原鐵道部的台北工場、新北投車站、三井倉庫、北斗奠安宮、二結王公廟、台南新化街役場、中山橋、高雄火車站、原嘉義廖氏診所、原麻豆林家古厝等不勝枚舉。

這些案例仍保有文化資產身分,這表示,即便福海宮因宗教民俗需求,以神明之名認為必須遷移,也仍能採用現代化科技,移築建築體即可。上述案例並沒有因移築而被撤銷文資身分,反而是因其維持著法定文化資產身分,才有名正言順的理由,請政府協助文化復興。

4. 記取前車之鑑,懇請市長公告竹圍福海宮之文資身分

桃園文化局表示竹圍福海宮曾遭大火燒毀重建,但2017年的歷史建築審議當下,文化局與委員不就已經知曉這事實嗎?當時通過的理由,不就是多數委員肯定廟方曾耗資3億,尋找現今已經難以取得的材料,聘請一流匠師,對於建築本體裝飾之書法、木雕、彩繪、泥塑、剪黏之細節用心嗎?

這些老匠師目前許多都已經過世,作品亦具有罕見性,在登錄理由並沒有消失的狀況下,2020年的文資委員能做的,就是要求市長公告過去的審議結果,並提出該如何復興文化。因為若有任何一個潛力文化資產因為延宕公告而消失,鄭市長也將背負罪名。

2005年,環保聯盟曾抗議台中市政府漠視惠來遺址,2010年終於公告其文資身分。 圖/聯合報系資料照
2005年,環保聯盟曾抗議台中市政府漠視惠來遺址,2010年終於公告其文資身分。 圖/聯合報系資料照

  • 當時文化資產主管機關是內政部,古蹟等級區分為一級、二級、三級。

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