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公投真的只能是一場耗費15億的「大型民調」嗎?

圖為11月18日,大批民眾挺身支持同婚公投。 圖/路透社
圖為11月18日,大批民眾挺身支持同婚公投。 圖/路透社

文:許伯崧司法流言終結者(共同作者)

九合一大選在即,不僅包含縣市首長、議員等,本年度也被稱為「公投元年」。選民可在投下心有所屬的縣市首長與民代的同時,就十個公投提案表達身為公民的看法,無論是反同(雖然字面上被所屬陣營包裝為「愛家」)、挺同,或是支持、反對性平教育/同志教育,就看選民心中對台灣社會秉持什麼樣的未來想像及願景。手中的那張公投票,是履行公民參政權的實踐。

而在選前一天,知名律師呂秋遠在媒體上發表〈這次公投最重要的貢獻〉一文,指出由於《公民投票法》就公投結果「如期未制訂法律」並未定有罰則,因此,就算公投票開出來,但相關機關若未就該結果「為必要處置」,也僅有政治責任,而無相應之法律責任。

該文雖也提醒,本次公投可貴的地方在於過程中的民主思辯程序,而不在於落實與否。不過可惜的是,該文的「爆點」出現在呂秋遠律師的臉書貼文。該貼文表示,這場公投的本質於「大型民調」,更重磅耗資公帑達15億元,他並進一步認為,「經過辛苦的連署、辯論與投票後,最後得出的結果就是供政府參考之用」,於是這段轉貼文章的「引言」,進入大眾媒體場域後,成為「9案無法律效力,等同15億元的大型民調」的聳動標題。對於耗時、耗力、更是花費「人民血汗錢」的公投,竟無法律效力,人民不禁在要心中下個「慟」字大標。

公投過程中的民主思辯是可貴的資產

筆者同意民主社會有其一定的「溝通成本」,無論是立法形成、決議與過程中召開的公聽會等,都需藉由一次次與利害關係人的對話與溝通,逐漸形成或達成共識,或在衝突中取得折衝甚或妥協。而在倡議階段所需投入的有形成本,如時間、人力與金錢,皆為立法形成的成本。

以同婚公投提案來說,持正反意見的雙方在一次次的議題宣傳與論述過程,將過往顯為非多數人認識的性平教育/同志教育等議題帶入公共視野中;《聖經》的「反同觀」,究竟是來自「教義」抑或「教會傳統」,而經文的解讀在轉譯與詮釋的再現過程中,是否又夾帶或多或少的文化偏見與不明所以的刻板印象;至於同性婚姻是否會導致人倫秩序的崩壞、甚至導致與摩天輪結婚,筆者認為也開擴了人們看待議題的視角,在乏味的政策辯論與正反攻防中增添一些趣味性與想像力。至於號稱有40層皮的「陰道無菌說」,也是同婚公投議程中令人意想不到的收穫,人們因此重溫健康教育課程,也將許多科學議題藉由同婚再一次普及予大眾。這些都是公民思辯與民主對話的一環,具有不可否認的價值貢獻。

這些成果,不僅在電視、電子或社群媒體而已,公投議題更是進入日常視野,在公共生活中除了衷情哪一黨的參選人外,更可以與親友討論公投議題。或許攻城掠地說服親友就自己認同的價值投下一票,但也或許在議題的宣傳中,一次次目睹「反知識」的文宣如何像病毒般流竄、滲透,甚至惡毒的攻訐同志社群卻假以「愛家」好意,這些過程中所受的傷——如愛家背後的想像,是透過否定、消除同志生存價值而來——很遺憾的,這也是公共對話與深化民主背後所必須付出的「代價」。

圖為11月18日,反同團體宣傳「愛家公投」三案,攝於高雄。 圖/路透社
圖為11月18日,反同團體宣傳「愛家公投」三案,攝於高雄。 圖/路透社

真的只有政治責任,沒有法律責任?

以本年公投十案的性質來看,僅第16案「以核養綠」屬法律之複決,在公投票開完後,如結果為通過,依據《公投法》第30條第1項,該案所主張需於公告後第3日即生效,即《電業法》第95條之1將失效。

而眾所矚目的同婚公投,有屬「立法原則之創制」(第10、12、14、15案)、有屬「重大政策之複決」(第11案,適齡性平教育),而立法原則之創制提案一旦通過,依據《公投法》第30條2項,行政院、或縣市政府需於3個月內提案,並送立法院、議會於下一會期休會前完成審議程序。然查《公投法》的確未就「未如期完成」定有罰則,因此,乍看下似乎令人們心生「去投又怎樣」「沒用啦」的感覺,甚而減損公民投票之意願。

公投結果出爐,依照《公投法》第30條之規定,課予相關部門需於3個月內研擬相關法律送進立法院的「義務」,倘若相關部門未如期送進立法院,除了立法院於院會期間得質詢相關部門主管外,監察院亦得依照《監察法》第24條對相關部門提出糾正案,若仍未於2個月內將改善與處置之事實答復監察院,監察院得質問之。因此不是沒有「罰則」,就沒有守法義務,更別說還有前述相關法律機制要面對。

比方說,依照《公投法》第30條4項規定,立法機關不得變更經創制之立法原則,意思就是說,若公投結果是「修民法」保障同性婚姻,立法院不得以「立專法」之形式保障,且於實施後2年內不得修正或廢止,因此對於立法權仍有相當的法律上拘束力,而非如呂律師所說除了立刻生效的以外,其他都只是民意參考。

是以,呂秋遠的文章有一嚴重出入,針對公投結果,立法或行政機關可以選擇怠惰不做事,實則因現實上較少強力監督執行的機制,才會產生可以維持現狀,money for nothing的誤解;換言之,若行政機關選擇要做,就只能依照公投結果,因此公投並非是無拘束力的大型民意調查。

不投票,就真的你的民意不是你的民意

在民主國家,法律責任是底線,而罔顧至少495萬張公投票、未能擔起政治責任的民選政府將遭受人民的質疑,甚至那樣的「漠視民意」政治作為,會成為下一次選舉的「相罵本」,反噬執政的正當性。

真正棘手的或許是,一旦挺同、反同提案皆通過,屆時立法機關面對這樣的矛盾,該採何作為?中選會主委陳英鈐曾指出,因兩案皆具有法律效果,恐怕需再聲請大法官釋憲。就此看來,「無法律效果的大型民調」之說,或許言過其實。

必須強調的是,無論「無法律效果,僅為大型民調」是否為呂秋遠撰文的本意,但需提醒,一旦這樣的觀點被標舉、被鼓勵甚或被消極不同意領取公投票的話,那將使民主思辯的最後一哩路受阻,讓游移公投議題的中間選民無所適從,甚而放棄投票的權利。

若「投了也是白投」成為行為指導方針的話,不僅會減損選民的政治效能感(選民可以影響政治決策的主觀感受),也會令選民對現有體制失去信任而扼殺民主。走不完的最後一哩路,將成為民主的破口,不得不慎。

  • 本文另感謝東吳大學法律學系兼任講師王鼎棫提供審閱意見。

圖為11月22日,民眾帶著「東奧正名」公投案的宣傳旗幟到民進黨的造勢現場。 圖/...
圖為11月22日,民眾帶著「東奧正名」公投案的宣傳旗幟到民進黨的造勢現場。 圖/路透社

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