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「績效」就是正義?談警察職權行使之理論與實務

示意圖/聯合報系資料照
示意圖/聯合報系資料照

在政治中,服從就等於支持。

這是漢娜・鄂蘭(Hannah Arendt)在其著作《平凡的邪惡》一書中的經典名言,也是筆者於2018年上半年度於新北市政府警察局演講「警察攔檢盤查實務問題研究」,每一梯次最後幾分鐘所引用並討論的觀念。

法律,是執法人員唯一奉行的圭臬

去年新北市政府警察局請檢察官來與基層員警談這議題,目的是希望透過檢察官的提醒,讓大家能夠在法律範圍內適法妥適地執法。而《刑事訴訟法》與《檢察官倫理規範》所賦予檢察官的角色與功能之一,便是「督促受其指揮之檢察事務官、司法警察(官)本於人權保障及正當法律程序之精神,公正、客觀依法執行職務,以實現司法正義」,這也是檢察官基於偵查主體地位,對於偵查作為進行事前合法性控制,使刑事訴訟程序周延而合法的功能。

警察職權行使法》及其相關法規所規範之盤查、臨檢等勤務,在實務上有可能引動發現行政不法甚或刑事不法,而啟動行政罰裁罰程序或刑事訴訟程序,後者(刑事程序)則為檢察官應督導與進行合法性控制之範圍。必須注意的是,刑事訴訟程序要求嚴格,攸關程序與實體正義,因此,重點不是想方設法「達成績效」,而是如何善用法律所規範之職權,合法妥適地發現「實體正義」。

警察教育與訓練的不足

每一梯課程一開始,我以國家地理頻道復航空難影片的最後幾分鐘畫面作為開頭——「人都會犯錯,所以我們才設計出一套標準作業流程,最基本、最重要的,就是遵照流程行動」——作為課程的引言。

警察的基本流程,就是憲法、法律、(合法的)法規命令、(合法的)內部規則。翻遍所有法令,沒有一條要求警察為了績效而無視法令。有很多員警表示沒聽過或沒讀過釋字第535號;也許很多員警沒空把警察職權行使法第678條第19條刑事訴訟法第88條行政罰法第35條、取締酒駕規則、警政署相關函釋仔細讀完。

這就是我覺得大多數基層員警坦率之處,至少不會不懂裝懂、夸夸其談;但也正凸顯警校教育與警察訓練的問題:法律是警察的基本配備武器,如若教育訓練不完善,形同讓基層員警赤手空拳上陣,莫怪乎很多基層員警抱怨實務操作遇到狀況時不知如何處置。筆者值班時常常接到一些「請示」,然而提問內容大多都已有法律明確規範,或是行政程序而非刑事訴訟程序問題。

我問大家,為何沒有將執法時應遵守的基本法條讀好呢?沒讀完的理由大多都是:「以前在警校時根本沒有仔細教理論與實務問題」、「分發後很忙,沒空」。

但這根本不是合理的理由。

我問大家:「如果哪位偵查佐來地檢署請示問題,檢察官回答沒學過刑事法規,或說很忙,沒把《刑事訴訟法》和《刑法》讀通,那你們會不會在背後嘲笑檢察官?」大家開始竊笑。「不要忘了,你們是在『執法』,是代表國家執行法律,當然必須先嫻熟法律規定,不然不叫執法,叫亂搞、瞎忙。」

更何況,這是警校教育本來就應該做的基本任務,新北警請檢察官開設的每梯課程也只有2小時的時間,但就足以讓大家把很基本的憲法理論、法條內容看過一遍了,可見沒時間根本不是問題。那麼,接下來繼續詳讀相關法條與深度思考如何在實務上靈活運用,是所有基層員警的回家作業,也是穿著制服、掛著警徽,每一天的努力課題。

現行警察實務職務的定位錯亂

「行政警察」與「刑事警察」的原則與理論,其實學過警察學與警察法規的基層員警都知道。前者是從事社會治安維護工作的警務人員,後者為輔助國家進行偵查到實現刑罰權之警務人員。

每個地方警察機關(分局)都設有派出所與偵查隊。派出所員警主要工作為處理轄區治安事務,主要角色為行政警察,透過治安事務的處理間接蒐集治安顧慮人口相關情資,並提供偵查隊偵查犯罪之支援或協助。

如行政警察在職權行使過程中發現犯罪必須立即保全證據或發動逮捕、收到檢察官核發的拘票或偵辦刑案相關之指揮等,而必須發動《刑事訴訟法》強制手段者,角色則轉換為刑事警察。申言之,派出所員警是以行政警察為主、刑事警察為輔的角色;而偵查隊的主要工作為處理派出所第一線現行犯逮捕後的證據補強與初步審查、移送工作,以及協助檢察官進行偵查工作,主要工作為刑事警察,如有特殊需要支援,才會轉為行政警察進行治安防制工作。

那麼,為什麼現在會變成主要工作為行政警察角色的派出所員警忙著線上無票抓人、把警職法《警察職權行使法》當成《刑事訴訟法》用;偵查隊則被許多員警戲稱為「移送隊」,在一堆繁複的公文中坐困愁城?接著,地檢署被一堆蒐證不完備、程序有疑義的案件癱瘓,檢察官忙著不起訴處分?

最糟糕的是,行政警察刑事化的結果,專案績效分數衝越高,犯罪問題還是不能解決。舉我在上課時談到、大家不約而同點頭如搗蒜的問題——「斬手專案」——沒錯,是「斬手」而不是「斬首」,斬到後來,根本就是剪指甲,不斷抓最下游的免洗車手,抓了再放、放了又抓,還有莫名其妙的諜對諜,真正的車手集團小頭、中頭、大頭,就這樣在茫茫的績效海中銷聲匿跡,而且越抓,免洗車手越多,轄區永遠都是熱點。

再以同事日前與筆者分享的案例為例,國土保育、盜採砂石或環境犯罪案件,其實最可惡的不是那些被業者、權貴雇用來採砂石的工人,而是貪得無厭的出資人,因此在偵查上大多都需要仔細布線,一路往上查出真正的幕後主使人。

若基層員警在不報指揮、不布線調查的狀況下,一聽說情資立刻貿然逮現場的工人,姑且不論行為究竟是否確實如檢舉人所述構成犯罪,縱然行為有不法結果,但是檢察官馬上會在證據不充分、共犯不明等情況下,在無數抗辯中收拾殘局,甚至在證據不足下為不起訴處分,讓一個本來可能有發展性的好案件畫下一個遺憾的句點。

如果大家有認真研究《警察職權行使法》的每一條重要條文,就會發現,《警察職權行使法》不能拿來當成《刑事訴訟法》用。這就是如果只想用《警察職權行使法》來「破刑案」,會發現左支右絀的原因,因為這部法律本來就不是拿來給警察調查刑案使用。

真正的武器,在《刑事訴訟法》裡;真正的刑事程序正義,在《刑事訴訟法》裡。然而,《刑事訴訟法》以及其特別法規定的強制處分,大多需要令狀、需要高度技術與法律專業,這才是刑事警察的任務。

針對集團性犯罪、權貴或企業犯罪,如果我們想要找到犯罪真正的源頭,該做的不是打草驚蛇、「線上立破」,而是需要花時間布線、蒐集情資、使用令狀來發動強制處分,這也是刑事警察的主要任務。

而行政警察的任務,則是蒐集地方與盤查所得的相關情報,與刑事警察共同努力分析。刑事警察與行政警察必須合作(而不是惡性競爭互搶績效!),才能讓我們的轄區更好、案件完整、證據齊全。

「在政治中,服從就等於支持。」

幾乎每一堂課的下課,都會有很多不同的基層員警發問,而問的問題基本上都大同小異。這些問題的根源,在於本來應該是以行政警察為原則的制服員警,面對績效的壓力,在沒有指揮書、沒有令狀(如搜索票等)的情況下,想把《警察職權行使法》當《刑事訴訟法》來用,想要用盤查臨檢的方式來搜索、逮捕人。

然而身為檢察官,只能回答「依法應如何正確執法」,所以他們問我的所有問題,當然得不到他們期待的答案。如果我只想著「配合」績效、想著用基層員警的血來暖自己的升官之路、想著當好人、想著「討好」政府與上級昏庸的政策,那我就沒有資格以檢察官的身分,堂堂正正站在大家面前。

我推薦許多基層員警閱讀《平凡的邪惡》這本書,再思考這段名言:「在政治中,服從就等於支持。」在服從的同時,請確認自己支持的到底是不是法律與良知。所謂的正義,是透過程序正義發現的實體正義,而不是服膺政策、績效、鄉民式的素樸正義。

如果檢察官不挑剔程序、不謹慎審閱覽卷證資料、不盡力指證司法警察出錯的地方,也沒有在發現程序出錯時要求及時踩煞車、緊急補救錯誤、迅速保全漏未保全的證據,那才會使「法律」與「理論」所要求的檢警關係澈底崩毀,而且也使檢察官的司法官屬性蕩然無存。

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