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為了績效而歧視?三重分局上銬移工案:再談警察盤查實務問題

日前新北市三重區傳出一名外籍看護工作者從雇主住處下樓倒垃圾後,在路邊和朋友講電話,卻無故遭員警盤查。圖為該移工被警員銬在超商門前椅子上盤查,引起路人側目,甚至有人雙手插腰狀似不以為然地觀看過程。 圖/聯合報系資料照
日前新北市三重區傳出一名外籍看護工作者從雇主住處下樓倒垃圾後,在路邊和朋友講電話,卻無故遭員警盤查。圖為該移工被警員銬在超商門前椅子上盤查,引起路人側目,甚至有人雙手插腰狀似不以為然地觀看過程。 圖/聯合報系資料照

近年來,我國警方盤查程序涉及違法不當的爭議案件頻仍,筆者曾於今年4月為文〈中壢分局「很蠢」之爭:談警察盤查發動要件與妨害公務罪〉探討「盤查」之要件與程序,並呼籲警方「執法之前,先要守法」的基本觀念。然而,警方內部體系文化積弊沉痾已久,爭議方興未艾。

日前新北市三重區傳出一名外籍看護工作者從雇主住處下樓倒垃圾後,在路邊和朋友講電話,卻無故遭員警盤查,因其身上無證件,員警竟扣押其手機,還將其上銬強行帶回中興橋派出所,發現其為合法移工後,也不將其載回住處,竟將其「丟包」在路旁,該外籍看護工作者因不認得路,只能靠著手機導航哭著走回家。此事件經桃園市家庭看護工工會秘書長在臉書以〈警察先生,你很缺業績嗎?〉一文揭露,旋即在網路上引發議論與批判。翌日媒體報導,三重分局分局長召開記者會公開道歉,並表示將涉案員警調職、依刑法妨害自由罪嫌移送新北地檢署偵辦。

就危機公關而言,三重分局公開道歉的處理方式,相較於去年「踹頭案」發生後,中和分局透過粉專「大內宣」表揚違法員警、密錄器影片「消失」的處理方式1,在態度上來看有所進步。然而,警方針對特定族群選擇性執法、濫用警械暴力的問題一而再、再而三地發生,背後涉及警察機關績效競爭的惡性文化,以及帶有歧視與偏見的執法。這種結構問題,恐怕不是分局長鞠躬就能草草了事,而是內政部警政署、執政當局、乃至於我們全民要共同檢討的問題。

隨身攜帶證件≠隨時出示證件

本文首揭案例由檢方偵辦中,對於偵查中案件進展、是否構成剝奪行動自由罪等個案事實問題,應留給司法獨立判斷,因此本文對事實細節不作過多著墨。至於警察盤查的發動要件,筆者已在〈中壢分局「很蠢」之爭:談警察盤查發動要件與妨害公務罪〉文中分析並說明,以下僅就媒體報導「外國人」時常被針對性盤查,以及警方執法實務上時常曲解法律的制度問題做進一步的討論。

除了出入境等邊境管理措施以外,在我國境內警方對於外國人與本國人的盤查,在法律上並沒有區別對待的道理。警察發動盤查的法律要件規定於《警察職權行使法》第6條,只有在合理懷疑「有犯罪嫌疑或有犯罪之虞」、「與犯罪有關」、「有人身危害」的情況下,才能對特定民眾進行盤查,而這些要件並不包含本國、外國人之區分。

在實務上,時常被警方曲解與濫用的法條為《入出國及移民法》第28條第1項:「14歲以上之外國人,入國停留、居留或永久居留,應隨身攜帶護照、外僑居留證或外僑永久居留證。」然而法律的解釋必須依照立法目的與體系解釋,而非望文生義恣意詮釋。事實上,該法條之所以要求外國人攜帶證件,是為了執行入出國與移民等「合法」公務與管理上的便利性,但並不代表外國人有隨時、隨地、不問緣由地遭到警察盤查並出示證件的義務。

此依照該條第2項:「入出國及移民署或其他依法令賦予權責之公務員,得於執行公務時,要求出示前項證件。其相關要件與程序,準用警察職權行使法第二章之規定」文義即明。亦即,當公務員依照警察職權行使法規定的要件與程序「合法執行公務」時,外國人有出具其依法應隨身攜帶之證件的義務;然而,當公務員未依法執法甚至濫用職權時,外國人則無配合之義務,而非因其必須攜帶證件就必須隨時隨地遭到公權力的無端騷擾。

事實上,依《戶籍法》第56條規定,本國人也有「隨身攜帶身分證」的義務,然而,依照一般生活經驗,有多少人下樓倒垃圾、隔壁串門子、超商買飲料也隨身攜帶身分證?法條所規定的「隨身」,並不是指無時無刻攜帶證件,仍然要依照一般社會經驗以及立法目的解釋,而不是僵硬地要求人民「證件不離身」,更不代表人民隨時隨地都要捧著證件給警察查驗。

歧視不應存在,但卻無所不在

不論從《警察職權行使法》與《入出國及移民法》第28條(第1項規定必須參照第2項規定作解釋),或是比較《入出國及移民法》第28條(外國人)與《戶籍法》第56條(本國人)而為之解釋,顯然無法導出警察可以隨時隨地針對外國人盤查、恣意拘捕的結論。筆者亦相信,多數員警本於良知的法律確信,也不可能贊同目前實務上發生的針對性執法。事實上,早在2017年的報導〈員警心聲:那些被我們稱為「績效」的異鄉人〉中,便有警察團體提出質疑「整個政策實務上違背法令而行」。那麼,為何幾年過去了,依舊頻頻發生?2

對此問題,長年以來已有不少移工團體反映我國社會對於東南亞裔移工的偏見與歧視問題3,動輒將膚色較深的外國人污名化成國內「治安亂源」。而在這樣的集體歧視文化因素下,再加上人口販運與剝削等盤根錯節的問題,我國執政者不思考「外籍移工為何逃逸」背後結構性的勞權問題,也不思考人口販運的問題「根源」不在於外籍工作者本身,而在於有利可圖的投機分子,反而將「逃逸外勞」與治安劃上等號,甚至提升到國安層級。

於是,國安單位、移民署、警政署、海巡署等廣義警察機關高層,共同規劃與執行以「查緝逃逸外勞」為目標的專案,並制定績效要求,而各項惡性競爭的評比也應運而生。在警方長期不思考執法法源依據,高層只講求以作秀作為升官捷徑、基層則流於盲目的「上命下從」文化下,員警為了達到上級訂出的標準,於是開始亂槍打鳥地針對外國人恣意盤查,本來希望避免人口販運從而維護人權的初衷從此變調,成為假借國安之名而行架空法律之實的濫行拘捕。

深受其害的甚至不是只有外國人,也包含外表(在某些員警眼中看來)近似東南亞裔移民而遭誤會為「逃逸外勞」的本國人,且此類違法執法的案例也不是只發生在警政署以下的警察機關,也包含上述加入該專案的其他廣義警察機關。例如曾經媒體報導海巡單位執行「祥安專案」而「埋伏公車站」,卻將本國人當成「逃逸移工」而「強行帶下公車」的荒唐案件。

更值得探討的問題是,在一個現代民主法治國家,人民沒有犯罪而非現行犯、未遭通緝、未經法官或檢察官核發拘票的情況下,警方究竟憑什麼對於外籍人士採取「霹靂手段」動輒以手銬腳鐐伺候的「拘捕」行動?

從許多新聞報導中可以看到警方發言人或新聞稿給出的說法,往往是諸如「眼神飄忽、神色異常」此類抽象的描述,卻往往說不出合乎《警察職權行使法》第6條的具體理由。其實有實務經驗者都知道,之所以說不出具體理由的原因,就是為了達成高層制定的績效目標,所謂的「眼神飄忽、神色異常」也不過只是為了掩蓋歧視的官話罷了。如果「移工失聯有可能犯罪」這個貼污名化標籤的理由,都可以做為發動盤查之事由的話,那麼也可以說,大街上人人都有可能犯罪,所以是否代表所有人民出入公共場所都要「刷證件」以自證清白?

惡性績效競賽幾時休?

每當發生執法違法爭議時,警政高層慣用伎倆不外乎:

  1. 如果績效目標「沒有明文規範」而是各單位自行設置的「達成率」時,便施展「次元切割刀」斷尾求生。
  2. 如果內部績效要求文件外流而經司法機關發現或媒體報導時,便硬挺違法,以為績效制度護航。

但光是追究當事員警個人責任,並無法解決層出不窮的體系問題。試想:基層員警與外國人無冤無仇,何必甘冒遭法辦的法律風險鋌而走險違法侵害人權?

犯罪學的理性選擇理論或許可以對此問題背後的原因提出很好的解釋。答案就在於我們現行的查緝政策與警政實務上,有其他比法律成本更高的誘因——「績效」以及「功獎」——這些誘因遠大於被抓到違法的法律風險,甚至讓員警對於「證據排除導致無罪判決」感到「無所謂」,反而前仆後繼地鋌而走險。4

在績效制度的壓力與功獎和升官的利誘下,他們篤定「檢察官查不到」,檢方則因被大量案件癱瘓只好「睜一眼閉一眼」;或者抱持賭一把的心態,設想語言不通的外國人通常不知道如何保全證據、委任律師在法律上尋求救濟。以本文首揭案例為例,如果不是家庭看護工工會幹部開第一響槍,並引起移工與人權團體關注,那麼被害人是不是也只能像其他長期以來被歧視的外籍工作者一樣忍氣吞聲呢?

面對這樣的問題,筆者只能不厭其煩地再次向我國執政者與警政高層提問:這種搞錯重點,把本來應該保障人權的制度操作成歧視外國人的惡性績效競賽幾時休?

警察稽查示意圖。 圖/聯合報系資料照
警察稽查示意圖。 圖/聯合報系資料照

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