打詐計畫成「斬手專案」2.0？績效評比是警察騙拘票問題關鍵

2018年內政部警政署制定「斬手專案」專案績效，規定在2018年3月19日至同月22日期間，「拘提」詐欺案件之提款車手可提升績效功獎。而該專案提升功獎、追求績效表現的方式，卻與現實的犯罪情況以及相應的合法有效偵查技巧脫鉤，因而種下後續新北市政府警察局數個分局員警不約而同犯下「騙票案」的禍根。

六名於不同分局服務的員警，於2018年3月為爭取「斬手專案」績效與功獎，不約而同在專案期間先後以登載不實、偽造的公文書欺騙檢察官核發實質違法的拘票，導致違法剝奪他人人身自由。而遭檢方起訴後，分別經新北地院、高等法院判決全部有罪定讞¹。

該案於檢方偵辦期間乃至判決後，在警界引起對於「專案績效」弊端的廣泛討論。對於專案績效衍生的法律與道德風險，本專欄業已於〈為績效而瘋狂：警界偵查實務的「騙票」秘密（上）、（下）〉、〈先挺警察犯罪，再送基層懲戒？「斬手騙票案」中新北警局的切割刀〉等文多次針砭並呼籲改革。

該案終審判決距今方經過兩年，當年「斬手專案」績效制度引發的「違法拘提之亂」殷鑑猶不遠。警政署在我國對於詐欺極度反感的輿論氛圍下，再度於今年8月推出「打詐計畫」²。

就在該計畫訂定不久後，卻有地方警局陸續傳出主管要求所屬想方設法「聲請拘票」、「拘提提高獎勵」等政策，並且在地方警局群組間催逼拘提績效。甚至還有分局長、偵查隊長罔顧法律所規定的拘提要件，要求承辦員警「現在開始大家都要用拘提的方式辦理」。

這些指令的合法與妥當性容有疑慮，亦不免令許多基層員警憂慮，擔心重蹈當年前「斬手專案」、在惡性競爭下集體舞弊的覆轍。

維護治安，還是遊走法律邊緣「集點換贈品」？

「內政部警政署偵防詐欺犯罪工作執行計畫」的白紙黑字寫出冠冕堂皇的目的：「為有效推動當前詐欺工作重點，提升整體偵防詐欺工作量能，據以評定偵防詐欺工作治理能力」，並且開宗明義列出四點「工作主軸」：「一、強化詐欺工作偵防成效。二、提升集團關聯分析技術。三、阻斷詐欺犯罪施詐管道。四、增加民眾辨識詐騙能力。」³

該計畫區分為「查緝詐欺犯罪」及「防制詐欺犯罪」等兩類評核項目，並將全國各地區分為三組評定執行成效。此外，進一步規定相關評核內容、配分與執行方式。細究該計畫之全文內容，並未如2018年「第2次全國同步查緝詐欺車手專案行動」（即「斬手專案」）明詔大號地規定「拘提詐欺案件之提款車手可提升績效功獎」⁴，其中有關查緝車手部分，該計畫寫得語帶籠統，僅要求「轄區提款熱點清理」、「詐欺車手影像建置」。

從上開計劃來看，警政署仍然透過團體行政獎勵標準表、查緝詐欺犯罪基準值、查緝詐欺犯罪總成績換算表等各種「數字遊戲」來促使各地警局進行惡性績效競賽，並試圖透過壓榨基層的績效競爭、玩弄數字以愚弄大眾，使得民眾產生「政府打擊犯罪有成」的錯覺。

但從警政署檯面上的計畫內容以及將執行期間拉長到半年來看，也可看出在新北警「騙票案」的集體醜聞之後，警政署對於以「違法拘提」手段來爭取績效數字或多或少略有顧忌。然而，在地方警局執行細則上，卻要求比上開計畫更加白熱化的績效評比，且仍不脫當年追求「拘提分數」的老路。

以台北市政府警察局民國111年8月26日〈北市警刑經字第111082601號傳真通報單〉修訂之「台北市政府警察局偵防詐欺犯罪工作執行計畫」（下稱台北市警局計畫）為例，該台北市警局計畫雖然在第壹點自稱依據警政署的上述計畫制定，並針對各分局進行評分，除了獎勵外還有懲罰，然而在查緝車手的得分標準上，進一步區分「拘提」與「通知」到案的得分，而拘提到案的分數，是通知到案分數的五倍！於是乎，宛如「集點換贈品」的專案績效競爭遊戲再次換湯不換藥的出爐了。

當地方政府膽敢明詔大號白紙黑字制定不合理的評比標準，警官們在追逐升官表現的誘因下，自然會有更加荒唐的指令產生。便有分局傳出員警依照法律要件中規中矩辦案卻反遭到上級指責，甚至在個案不符合拘提要件的情況，分局長與偵查隊長仍然要求「偵查隊確實管制、指導」派出所員警向檢方聲請拘票、在群組中通傳「一律聲請拘票」的不合理指令，而基層員警在上級的不合理要求，甚至面對功獎以外的「懲罰」威脅下，恐有再度鋌而走險的道德與專業倫理危機。

錯把強制處分當成制裁手段的警政迷信

刑事訴訟法上的拘提，屬於對於人身自由拘束的強制處分的一種，必須由檢察官或法官核發拘票，因此，警方於偵查階段調查犯罪時，如果發現有拘提事由，必須向檢察官聲請拘票，或報請檢察官指揮核發拘票。

而拘提的要件，又分為以下兩種：

1. 合法通知不到（《刑事訴訟法》第71-1條）
2. 在犯罪嫌疑人嫌疑重大，並有逃亡或滅證等使案情晦暗危險、或重罪案件，而有拘提必要的情況，警方可以報請檢察官指揮核發拘票逕行拘提被告（《刑事訴訟法》第76條）。

從拘提制度的目的來看，是為了確保偵查的順遂，避免被告逃亡以及案情晦暗的風險。偵查中由警方向檢察官聲請而發動的拘提，本質上屬於偵查中的強制處分，而不具有「定罪」的判決功能，更不是有罪判決後的「刑罰執行」。因此，警方只有在符合以上拘提要件，並且為了確保偵查程序的進行而認為「有必要」執行拘提時，才能向檢方聲請拘票。

然而，遺憾的是，在警界長期以來崇尚發新聞稿、與媒體相互為用的「作秀文化」，警政高層並不在乎偵查階段蒐集的證據品質是否足以起訴、定罪，反而更在乎第一時間在媒體面前展演的舞台——警局高層與公關部門將重點轉向美化數字報表、照片與影片的展示，並利用法治觀念不足的民眾時常混淆強制處分功能而誤以為懲罰的心理，在媒體前大秀「拘提到案」的「上銬走紅地毯」畫面。

於是，在警政署一聲令下的全國各地績效大評比中，地方警局爭相追求表現、試圖在區域競爭中脫穎而出以滿足升官的表現機會，卻又在警政體系長期以來講求績效、不重視正當法律程序的體系沉痾背景下，想破頭也想不出「合法」競爭的方式，於是依然繼續依照昔日的作秀老路制定績效評比標準，而罔顧殷鑑不遠的「騙票案」的教訓。

把警察當成「業務員」的濫行績效評比

警政體系長期以來盲目追求績效，透過全國各地警局互相惡性競爭而製造數字的「速食性的政績」⁵，雖然表面上可以和一時的輿論交差，然而代價是被犧牲的偵查品質，以及偵查（輔助）機關無頭蒼蠅般的血汗與混亂，更可能導致員警鋌而走險而以違法甚至犯罪的手段來爭奪功獎，此為司法實務界與警界周知的警政弊端。

2017年總統府召開的司改國是會議中，亦提出警政體系長年績效制度衍生的問題：「警察為追求績效，可能會採取灰色地帶之執法行為，造成辦案品質低落，起訴率偏低或演變成過勞的狀態。」該決議並要求檢討警方績效制度，包括公開績效管考項目之計算標準、計算方式及理由，以及尋求提高移送案件品質之道。

內政部警政署111年1月11日〈警署刑偵字第1110052231號函〉宣稱：刑事案件偵防評核（亦即警界通常稱為「刑事核分」之制度）與偵查績效配分於2017年1月便已廢除；因應司改國是會議之決議，該署自2018年至2020年召開四次專案與評比之檢討會議云云。然而，我們可以發現，警政署雖然或許在表面上廢除了所謂的「執行成效評鑑制度」這個名詞，但同樣的概念，卻不斷以各種「評核」明義而「新瓶裝舊酒」的方式包裝推出。

各地警察機關也樂於以其他令人眼花撩亂的名義予以包裝，不斷追求盲目地達成數字，假借「統計」之名行催逼績效之實。更嚴重的是，罔顧強制處分的法律要件與制度目的，把「抓人」當成作秀的武器，以滿足群眾喜歡把警方執法當成「電影」看的心理。

於是，「作戲空、看戲憨」，不論是看著新聞畫面和數字報表的民眾，或是受有警察專業訓練的警職人員，集體忘了警察的職業意義以及警徽所代表的法治國使命，忘了犯罪預防和刑事偵查並非商業或演藝活動，更忘了警察既不是「業務員」也不是「演員」。

長此以往，在警界文化、媒體與群眾三方交互影響下，體系的醬缸風氣更甚、媒體更加淺碟、群眾越形盲從，而形成集體距離法治國越來越遠的惡性循環。

• 該案經新北地院一審判決六名員警有罪，分別量處一年至二年的刑度，僅有兩名被告獲緩刑。另外四名上訴到高等法院時全體改口認罪，二審維持有罪判決，但考量其等已自白的犯後態度而給予緩刑之寬典。參見台灣新北地方法院108年度訴字第322號、台灣高等法院109年度上訴字第1341號刑事判決。更進一步討論，參見吳忻穎（2021），《扭曲的正義：檢察官面對的殘酷真相，走向崩潰的檢警與媒體》，新北：聯經，第161頁以下，〈專案績效造出來的孩子——「騙票」〉。
• 內政部警政署民國111年8月1日〈警署刑打詐字第1110003861號函〉頒修正之「偵防詐欺犯罪工作執行計畫」
• 內政部警政署民國111年8月1日警署刑打詐字第1110003861號函頒之「內政部警政署偵防詐欺犯罪工作執行計畫」第1頁。
• 台灣新北地方法院108年度訴字第322號、台灣高等法院109年度上訴字第1341號刑事判決事實欄。
• 施家榮（2018），〈警方績效制度背後的政治常態〉；吳忻穎（2021），《扭曲的正義：檢察官面對的殘酷真相，走向崩潰的檢警與媒體》，第149頁。