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李柏昇/萊豬解禁之後:台美簽訂FTA將面臨的挑戰

蔡英文總統(右二)日前會見美國聯邦參議員譚美(左二)、蘇利文(左一)、昆斯等美國聯邦參議員。 圖/總統府提供
蔡英文總統(右二)日前會見美國聯邦參議員譚美(左二)、蘇利文(左一)、昆斯等美國聯邦參議員。 圖/總統府提供

(※文: 李柏昇,紐約州律師,專攻國際法與國際政治,現居以塞車聞名世界的洛杉磯。)

2020年8月底,蔡英文政府宣布不再禁止含有萊克多巴胺殘留的豬隻進口後,美國在台協會隨即宣布與台灣舉辦經濟商業對話。從各種跡象看來,似乎有進一步發展自由貿易協定(Free Trade Agreement; FTA)的可能性。而在今年,台美也召開了第11屆美台貿易暨投資架構協定(Trade and Investment Framework Agreement; TIFA)委員會會議,這些發展似乎都預示了——在美中對抗的地緣政治情勢下,美國會更樂於在經貿交流上表達對台灣的支持。但是這種支持是否會轉化爲FTA的簽署呢?絕大多數的觀察者都認為,這取決於預計在年底舉辦的公投結果。但除了萊豬公投外,較少被台灣論者注意到的是美國簽訂貿易協定的程序以及拜登政府的國際經貿政策。

美國簽定貿易協定的程序

美國憲法原則上規定,總統在取得參議院三分之二的同意後可以對外訂定條約1;但美國憲法同時也規定,國會(也就是參眾兩院)有制定對外貿易相關法律的權力2。在二戰以前,美國國會議員經常動用上述權力去制定高額的關稅以保護選區的產業3。比如在1929年,為了因應經濟蕭條,國會將進口關稅拉到將近60%,目的是希望能夠保護美國國內產業,但這樣的做法反而得到了反效果。由於歐洲各國也對美國實施報復性關稅,美國的經濟蕭條持續了將近十年。

這個狀況直到羅斯福(Franklin D. Roosevelt)總統上台後才有所變化,在羅斯福以及民主黨的主導下,國會通過了《互惠稅則法》(Reciprocal Trade Agreement Act; RTAA),希望可以改善與歐洲國家的貿易關係。

在RTAA之前,美國國會只能單方面降低關稅,並且希望其他國家也可以互惠性的降低關稅。在RTAA之後,藉由國會的授權,美國總統現在可以協商與外國政府同時降低關稅的貿易條約,而不必落入沒有國家想要主動降低關稅的窘境。

在這樣的背景下,代表總統權力的行政機關以及職業外交官漸漸成為了磋商貿易協定的主角。在RTAA下,國會與行政機關發展出的關係是:行政機關在知會國會關於貿易協定的方向後,就與外國代表展開談判與協商。協商完成後,行政機關會將完整的貿易協定內容以及需要修改的國內法規送交參眾兩院審議,經由兩院多數決同意後條約才會生效。

上述制度讓國會可以在最後階段改動條約的內容、增加不同的條款甚至是拉布(又稱冗長辯論,filibuster)來拖延貿易協定的審議程序。然而,當國會調整過貿易條款後,貿易協定的另一方也不見得願意接受這樣的改動,而整個磋商就必須重頭來過。而當貿易協定牽涉到不只是雙邊貿易而是多邊協議時,最後一刻的改動通常就會讓之前的磋商付之東流。

當時在美國前總統羅斯福(Franklin D. Roosevelt)以及民主黨的主導下,國會通過了《互惠稅則法》(Reciprocal Trade Agreement Act; RTAA),希望可以改善與歐洲國家的貿易關係。圖為美國前總統羅斯福。 圖/美聯社
當時在美國前總統羅斯福(Franklin D. Roosevelt)以及民主黨的主導下,國會通過了《互惠稅則法》(Reciprocal Trade Agreement Act; RTAA),希望可以改善與歐洲國家的貿易關係。圖為美國前總統羅斯福。 圖/美聯社

1974年貿易法案、總統貿易促進授權與民主黨的政策選擇

為了因應日趨複雜的貿易協定協商過程,美國國會在1974年通過了新的貿易法案。在這部貿易法案中,國會一次性訂定了貿易協定的框架與目標,而總統則是被授權可在這個框架下與貿易對象們磋商貿易協定。特別的是,在這部法案下,磋商完的貿易協定在進到國會後,兩院個別必須要在45天之內決定通過這個法案與否,而且議員們不能改動送到國會的貿易條款,只能全部贊成或是全部反對。值得注意的是,這個授權也不是無限期的授權,而是每隔五年,國會都需要再度立法重新授權。

而最近一次的授權則是在2015年歐巴馬總統的任期內,歐巴馬政府運用這個授權去跟加拿大以及墨西哥開啟《美墨加協議》(U.S.–Mexico–Canada Agreement; USMCA)的磋商,而最後協約草案也在2019年送到美墨加三國的國會通過。

然而這個授權到了2021年7月1號就過期了,但拜登所領導的民主黨政府並沒有在國會提出延長授權的法案。這不代表美國政府不能與其他國家協商新的貿易協定,只是這個協定最後有可能會被國會否決或是改動。

對於拜登政府來說,最重要的議題是在下次期中選舉前把數兆美元的社福、環境以及基礎建設支出法案通過,而像貿易協定這種容易引起黨內分裂的議程則是能拖就拖。在這個背景下,我們就不難理解為何拜登政府沒有積極尋求國會延長總統的促進貿易授權。

不過,這是不是代表拜登政府不需要這個授權呢?答案應該是否定的。在外交政策領域,拜登政府主打的是藉由聯合民主國家去圍堵中俄等威權政府,而這個聯盟的維繫除了軍事以及情報的合作外,另一個很重要的向度是經貿上的交流。對於東亞以及東南亞國家來說,沒有什麼比起與美國的自貿協定更能代表美國對這個區域的重視。除了與東亞國家的貿易協定外,美國也表達意願要加入世界貿易組織,並且也正在商談跨境電子商務協定,以及希望在世界貿易組織中磋商勞工規範條款等等新的貿易協定,但這些貿易協定在沒有貿易促進授權的情況下很可能會卡在國會無法通過。

對於拜登政府來說,最重要的議題是在下次期中選舉前把數兆美元的社福、環境以及基礎建設支出法案通過,而像貿易協定這種容易引起黨內分裂的議程則是能拖就拖。圖為美國總統拜登。 圖/歐新社
對於拜登政府來說,最重要的議題是在下次期中選舉前把數兆美元的社福、環境以及基礎建設支出法案通過,而像貿易協定這種容易引起黨內分裂的議程則是能拖就拖。圖為美國總統拜登。 圖/歐新社

台灣的挑戰與WTO會員國的義務

這種發展當然不是台灣所樂見的,對於蔡英文政府來說,對美自由貿易協定如果能夠越快有進展越好;但對於拜登政府來說,簽訂更多自由貿易協定並不是他們的首要任務。而且自由貿易協定推動的成功與否,通常取決於大企業以及各類商會願意花多少力氣支持。但由於台美的貿易產品大多已經被涵蓋在WTO的架構下了,企業們不見得有動機推動自由貿易協定。

除此之外,年底即將舉行的「萊豬公投」,理所當然地也會牽動台美貿易協定的進程。平心而論,美國農業產品一直不是在美台貿易的重要品項,萊豬只是個拿來指控台灣不遵守國際貿易法的藉口而已,實際上美國政府純粹只是不想推動這個吃力不討好的協議。

不過,保護本地農業這個訴求,無論是在美國或是台灣都是重要的政治議題。而近年來食品安全也在世界各地成為政治角力的重大議題,舉凡日本福島食品或是美國含瘦肉精的肉品,都在世界各地產生不少政治波瀾。例如:歐盟也一直禁止境內販售含有瘦肉精的肉品,而韓國也以核輻射為由,持續禁止日本福島食品的輸入。

前述的這些爭議,其實都可以在WTO法中找到相關的條約條款規定。這些食物安全相關的事項是被規定在《食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定》(Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures; SPS)。在《SPS協定》中,會員國在各種食安檢疫的規定上有兩個主要的義務,第一個是這個檢疫規定必須要對國內與國外產品一視同仁,第二個則是這個檢疫規定必須要有科學根據。而在科學證據不夠充分時,會員國可以先採取暫行措施,但必須要持續收集科學證據以做出有科學證據支持的檢疫政策。

長期以來,台灣雖然總以科學上有疑慮來禁止肉品中有殘餘的萊克多巴胺,並且用歐盟提出的科學報告當成禁止的理據。這樣的做法當然不會直接違反《SPS協定》,只是台灣後續並沒有積極收集更多科學證據來支持這樣的政策。更為麻煩的是,當台灣決定開放有萊克多巴胺殘留的牛肉,卻繼續禁止豬肉時,這政策背後的科學根據就更為薄弱了。而持續地禁止萊豬但放行萊牛,更是坐實了美國對台灣不遵守國際貿易法的指控。

筆者個人的意見是,這種有國際條約義務的事項不應該成為公投的主題,國民更不應該在台灣已經是WTO會員國的前提下,公投要求政府違反WTO的條約內容。如果真的那麼不喜歡WTO法賦予台灣的義務的話,那麼公投提案人應該是要提案要求政府退出WTO,而不是在萊豬這議題上打轉。

如果萊豬公投最後的結果是萊豬不得進口,那台美FTA的磋商勢必停擺;但即便萊豬公投沒有通過,政府政策仍然維持萊豬可以進口,在美國不積極推動,在野黨勢必反對的情況下,筆者對於美台FTA的前景抱持著不樂觀的態度。但沒有FTA不代表美國會降低對台灣的支持;相反的,美國對台的支持可能更多會是在軍事、外交上的支持,而在自由貿易上進展可能就會不如大家的期待。

如果萊豬公投最後的結果是萊豬不得進口,那台美FTA的磋商勢必停擺。 圖/聯合報系資料照片
如果萊豬公投最後的結果是萊豬不得進口,那台美FTA的磋商勢必停擺。 圖/聯合報系資料照片

  • 《美國憲法》第二條第二項。
  • 《美國憲法》第一條第八項。
  • 具體來說,北方州支持高關稅以保護新興的紡織工業、南方則是因為有大量棉花出口而支持自由貿易。

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