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沈有忠/陳柏惟罷免案:失焦的罷免機制,是民主修復的雙面刃

10月23日的台中立委陳柏惟罷免案,最終以同意票77,899票勝過不同意的73,433票,通過罷免。 圖/聯合報系資料照
10月23日的台中立委陳柏惟罷免案,最終以同意票77,899票勝過不同意的73,433票,通過罷免。 圖/聯合報系資料照

(※ 文:沈有忠,東海大學政治系教授。)

在顏家與國民黨強力動員下,台中市立委陳柏惟的罷免案於10月23日舉行,最終以高達52%的投票率,其中贊成罷免的七萬七千多票對上反對罷免的七萬三千多票,以不到五千票如此小的差距通過了「刪Q」罷免案。

反罷免的一方,最後一週在民進黨陸續呼籲年輕選民「反惡霸」並返鄉投票下,也催出了七萬三千多票,不過些微差距沒能守住陳柏惟這一席。以動員過程、投票率、最終票數來看,罷免案最後還是回到了藍綠對決的結果。由於陳柏惟在去年的立委選舉得票高達十一萬多,如今被七萬多票罷免,再度引起了罷免制度是否應該修改的討論。

民主政治中的「罷免」機制

在民主政治中,責任政治分為水平與垂直兩種課責類型。水平課責指的是機關間的分權制衡,垂直課責則是指直選的公職與政黨應對選民負責。一般來說,讓垂直課責運作的常態性工具是定期改選,也就是在一段時間的任期後,由選民對政績以及未來政見進行檢驗,決定下一位當選者,這是所有民主國家的常態。

垂直課責中有時搭配罷免的設計,是基於在位者出現嚴重失職的情況,無法待由下次定期改選,而交由選民提前決定其去留。因為罷免投票是基於「究責」的動員,剝奪其政治權力,因此相較於常態的競選,更容易出現負面競選,也更容易造成不同陣營的仇視與極化。再加上已經有定期改選的機制,輸家等待下次改選再捲土重來,是既定的競爭規則,因此罷免投票不是每個民主國家都有;即使有,一般來說,在成熟的民主國家也比較不會經常性地出現罷免投票。

台灣在過去兩年來,從韓國瑜市長遭到罷免之後,一口氣出現了多場的「報復性罷免」,層次涵蓋立委與縣市議員。由於罷免投票視為選民對民選公職「課責」的工具,因此「政治責任」應該是發動罷免是否具有正當性的關鍵。就公職的類型來說,行政首長,包括總統與縣市長,因為是一人領導執政團隊執政,加上是由普選產生,因此個人對施政成敗負起政治責任是相對明確。

比較值得討論的是象徵監督權的議會議員。議會的組成不像行政首長只有一人,而是多數決,其天職不是施政,而是代表社會不同力量來監督行政。因此,先就政治責任來說,很難將政策後果歸咎於一位議員,加上其基於代表社會多元性的特性,也不是對全體選民負責。因此,有些國家只設計了對行政權的罷免,對於議員而言,無論中央與地方,基於政治責任採合議制,政治代表性尊重多元,並沒有罷免機制的設計。

陳柏惟罷免案投票現場,民眾排隊等待投票。 圖/聯合報系資料照
陳柏惟罷免案投票現場,民眾排隊等待投票。 圖/聯合報系資料照

10月23日的陳柏惟總部開票現場。 圖/聯合報系資料照
10月23日的陳柏惟總部開票現場。 圖/聯合報系資料照

兩大爭議:課責的正當性、社會多元代表性

從此次陳柏惟罷免案的例子來看,就在政治責任課責的正當性,以及社會多元代表性這兩個部分,出現了較大的爭議。首先,政治責任的部分,國民黨與顏家勢力動員罷免的說詞,集中在一些重大公共政策的爭議,認為陳柏惟應對萊豬、疫苗、空污負起「政治責任」。但如果冷靜想想,萊豬進口、疫苗政策、空污問題,當然不是單一位立委就可以決定。但這次卻以全國重大公共政策對單一位立委進行課責,罷免案的正當性明顯有待檢驗。

再者,顏家與國民黨也以「陳柏惟只注重兩岸議題、忽略鄉親與選區」作為罷免訴求。關於選區服務是否盡責確實可由鄉親公評,但究責一位國會議員過於注重兩岸議題,或過於強調台獨立場,認為其意識形態過於鮮明,就發動罷免,平心而論,忽略了前述議會組成反應社會的多元性格,而且一位國會議員代表一部分社會力量發出台獨意見,也不應成為反對陣營罷免的理由。

問題就在於,無論罷免的理由多麼不具正當性,只要通過提案的連署門檻,就可以進入罷免程序。在台灣這樣一個極化的社會中,一旦成案,政黨就會積極介入動員,將罷免視為政黨對決。此次陳柏惟的罷免案,在一開始被定調為非政黨對決,陳柏惟甚至不具藍綠任何一個政黨黨籍。但到了後期,藍綠動員的情況幾乎決定了罷免的成敗,罷免的理由已經失焦,罷免動員又成為政黨對決,使得這場罷免不具有民主自我修復的意義,反而加深了社會的極化以及政黨之間的裂痕。

國民黨主席朱立倫參與罷免陳柏惟活動。 圖/聯合報系資料照
國民黨主席朱立倫參與罷免陳柏惟活動。 圖/聯合報系資料照

圖為投票日前一天,民眾參與「刪Q」總部舉辦的活動。 圖/聯合報系資料照
圖為投票日前一天,民眾參與「刪Q」總部舉辦的活動。 圖/聯合報系資料照

被模糊的罷免本質,更極化的社會

再就罷免的門檻來看,低門檻的連署使得情緒性罷免容易成案,再加上低門檻的通過率也使得罷免容易變成政黨對決,在復仇的情緒基礎上,只要加上一點政黨動員,四分之一的通過門檻相當容易達標。如果被罷免方選擇冷處理,反而容易因此被罷免成功,但如果訴諸正面對決,又容易陷入如同常態選舉般的政黨動員,而失去了檢驗政治人物是否失職的本意。

再者,極化對立的社會中,如果是兩黨對決,當選者需要二分之一多數的選票,但罷免門檻僅需四分之一,使得「少數罷免多數」的矛盾也容易出現,更弱化了罷免的正當性。除非最後同意罷免者甚至高過當初當選票數,才能避免正當性的疑慮,如韓國瑜市長的罷免案即是如此。

以韓國瑜市長遭到罷免後的其他幾場報復性罷免來看,罷免的對象是地方議會與立法院的國會議員,罷免的理由更是以個人問政風格,或是不應由單一議員負責的國政議題為主。由於連署門檻低,通過門檻也低,因此就算理由不具正當性,但只要成案,就會回到藍綠對決的基本格局。罷免應該具有的非常態性政治課責之意涵,早就模糊化,被選民所忽略。

罷免是一種負面動員與反負面動員的對決,由於議題都是負面,因此動員的結果比正常的選舉更具有撕裂社會、極化社會的後遺症。如果本身已經是極化的社會,再頻頻發動不具正當性的罷免,將使社會對立更形僵化,民主所需要的包容與對話也將更不堪一擊。

罷免是公民政治權的一種,為了防止社會對立而廢除罷免,是因噎廢食,更適當的方式是在制度上進行調整,並且呼籲政黨理性看待罷免,才能防止罷免遭到濫用。罷免投票是雙面刃,一旦發動,在負面動員的情況下不會有贏家。把罷免當成政治報復的工具,刻意操作分裂社會的動員,這樣的政黨長期來看,終究會慢慢失去中間選民的信任。

罷免投票是雙面刃,一旦發動,在負面動員的情況下不會有贏家。圖為陳柏惟總部現場。 圖/聯合報系資料照
罷免投票是雙面刃,一旦發動,在負面動員的情況下不會有贏家。圖為陳柏惟總部現場。 圖/聯合報系資料照

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