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《樂觀者的遠見》:我們能預見並預防政治中的治理危機嗎?

圖為聯合國教科文組織世界遺產、墨西哥馬雅文明大城「奇琴伊察」。 圖/法新社
圖為聯合國教科文組織世界遺產、墨西哥馬雅文明大城「奇琴伊察」。 圖/法新社

蒙特蘇馬前往惠茲蘭會晤他們時,他賜予科爾特斯禮物;他送他鮮花,在他脖子戴上項鍊;他把花環掛在他身上,並把花圈戴在他頭上。

──貝爾納迪諾.德薩阿貢(bernardino de sahagún)記載阿茲特克皇帝一五一九年會見征服者埃爾南.科爾特斯(Hernán Cortés)

即便是巨人也會倒下。

由中美洲馬雅到復活節島殖民地到古羅馬帝國,歷史上的文明都曾由高處崩落。如同我們人生中經歷的自我破壞模式,整個社會亦未能就毀滅的警訊採取行動,直到為時已晚。

然而,這種失敗並非無可避免。賈德.戴蒙指出,過去曾面臨生存威脅的社會得以倖存,是因為具有共同價值、明智的社會習俗和謹慎的政府政策。研究過千年來維持興盛的文明,包括格陵蘭因紐特人社會,日本德川幕府及新幾內亞島原住民,戴蒙發現他們得以存續係因擁有文化慣例及強力機構。許多社會創造了世代間傳遞資源與知識的方式。而今在現代社會,普遍的慣例卻讓我們無法注意到警訊。可是,我們可以選擇智慧,而不是莽撞。

綠鑽石開發案與南卡羅萊納州政府

「他們沒有拿槍抵在你頭上,是吧?」原告律師在交叉質詢證人時,語帶諷刺地問。

「實際上沒有。」姬特.史密斯(Kit Smith)回答。

其實,太陽穴上被抵了一把槍,很符合她在那段時間的感受,也就是她被傳喚為案件作證的十三年前。當時,她擔任南卡羅萊納州州政府哥倫比亞市所在地,里奇蘭郡的議會議長。該議會由11名民選議員組成,負責監督該郡的土地使用決策。1999年,一群重量級投資者要求她和議會快速通過一項房地產開發案。

這群投資人成立名為哥倫比亞合資(Columbia Venture)的公司,提議在州府南方的一大片土地,斥資十億美元興建一座「城中城」。那塊土地位於康加里河(Congaree River)沿岸,在土築堤防後方的一片歷史性氾濫平原。在他們通過土地開發案之前,投資者要求里奇蘭郡保證,萬一堤防潰決,郡政府必須負起責任。

哥倫比亞市位在布洛德河與沙路達河等兩條河流匯流處,合流之後成為康加里河。康加里河的河岸都是密布落羽松、水紫樹、梣樹和橡樹的沼澤,由哥倫比亞市的東方與南方一路延伸到康加里國家公園。以前逃亡的奴隸會躲藏在氾濫平原上被糾結樹林環繞的逃亡黑奴聚集地。在禁酒令(Prohibition)時期,私釀者把他們的私釀酒藏在康加里河邊。這裡仍保有大片土地,以前是蓄奴的種植園,如今則是私人狩獵俱樂部和莊園。

在哥倫比亞市與康加里國家公園之間,跨越77號州際公路,便是哥倫比亞合資公司「綠鑽石」開發案的四千四百英畝土地。康加里河的支流吉爾斯溪,整條溪邊都築有水壩,由鄰近的傑克森堡貫穿這塊土地。好幾個世代以來,這片土地屬於一個農耕家族。在開發案提出時,一部分土地有在耕種,其餘則大都杳無人跡,除了偶爾在清晨有獵人帶著槍或一壺威士忌經過。

人工農業堤防阻攔了河流,然而這片田野像個巨大水盆,時常積水不退。在氾濫平原上,靠近開發區附近,有該市的污水處理廠和一所聖公會小學,學校體育館和餐廳建在數英尺高的混凝土磚塊上。在綠鑽石開發案的土地,下水道人孔蓋不是平躺在地面,而是在高出積水地面十多英尺的鐵塔上。

這群投資人成立名為哥倫比亞合資的公司,提議在州府南方的一大片土地,斥資十億美元興建一座「城中城」。那塊土地位於康加里河(Congaree River)沿岸,在土築堤防後方的一片歷史性氾濫平原。圖為康加里河。 圖/Dr. Blazer(維基共享資源)
這群投資人成立名為哥倫比亞合資的公司,提議在州府南方的一大片土地,斥資十億美元興建一座「城中城」。那塊土地位於康加里河(Congaree River)沿岸,在土築堤防後方的一片歷史性氾濫平原。圖為康加里河。 圖/Dr. Blazer(維基共享資源)

當經濟發展與環境保護產生衝突

起初,綠鑽石似乎勢在必行。1998年夏天,這個案子被提出來時,哥倫比亞市與里奇蘭郡官員熱切期盼新開發案。他們對這項開發案可望創造更多就業與稅收表達歡迎之意。許多人希望鄰近公路的綠鑽石可以引進企業,為當地偏鄉農村社區帶來更好的住房與基礎建設,那裡大多為貧窮黑人居民。

史密斯認為,綠鑽石的初期構想似乎是當地的一項福音。這項開發案允諾將創造兩萬份工作,打造一個大型住商社區,包括一個科技園區、高球場、折扣購物商場、養生村、醫療設施、飯店餐廳和數百戶獨棟及複合住宅。美國住房危機要等到十年後才會發生,全世界也尚未見識到卡崔娜颶風摧毀一整個城市,數千人將因堤防潰決而被淹死。

哥倫比亞合資公司延攬跨黨派重量級政客為綠鑽石案遊說。該公司聘用民主黨全國委員會前任主席。為了影響氾濫平原的土地重劃,還拜會美國聯邦緊急事務管理署(FEMA)總顧問麥克.布朗(Mike Brown)。這個人後來被小布希總統任命為署長。

1999年初,當開發商對議會施壓要求迅速通過開發案時,史密斯開始產生疑慮。不久前,她才知道開發商要求郡政府為堤防安全掛保證,並且要求郡政府發行八千萬美元的收益債券。哥倫比亞市並不像沿岸城市那樣習慣開發洪水氾濫區或者修築堤防。然而,史密斯感受到必須通過開發案的壓力。財力雄厚的開發商、其他郡議會議員和公眾支持,構成盡速通過該發開案的龐大輿論壓力。

綠鑽石其實對當地社區造成嚴重危險。在哥倫比亞合資公司著手買進康加里河沿岸的大片土地之前,調查全美氾濫平原以供保險及計畫用途的上述政府機構,發布一項該地區的新地圖。地圖顯示,綠鑽石有七成的物業位於疏洪道,屬於氾濫平原最危險的部分,在洪水時不僅水位達到最高,流速也最為湍急。休士頓與紐奧良等位在疏洪道上的海岸社區,在強烈暴風雨時被大水淹沒房屋、汽車,許多人的親友鄰居都被淹死。

考驗決策者的智慧:如何預防災難發生?

美國聯邦緊急事務管理署每五年修訂全國地圖,以反映水災風險的新資訊。由於都市不斷擴建,水災發生的機率與損失也隨之升高。房屋與道路開發限縮了河流滿溢到天然氾濫平原的空間,就像水杯裡丟進了石子,暴風雨時洪水水位更為升高。

地方社區可以選擇在開發決策時是否遵守全國洪水地圖。但是,想要參加全國洪水保險計畫(為房屋所有人承保與補貼)的社區,以及符合聯邦災難救助的社區,則一定要遵守。2016年,全國洪水保險計畫積欠美國財政部兩百多億美元,因為災難救助金額高於保費收入,包括墨西哥灣岸的卡崔娜颶風和東北的珊迪颶風。2017年哈維、艾瑪與瑪莉亞颶風相繼來襲,這項計畫為了支付救助金而達到借款上限。

新聞記者瑪莉.威廉斯.沃許(Mary Williams Walsh)報導,德州史普林(Spring)一棟房屋歷經十九度修繕,洪水計畫與美國納稅人為此付出91萬2732美元,即便該棟房屋在2017年僅價值4萬2024美元。它是數萬棟一再淹水的「嚴重重複性損失房地產」之一。國會試圖於2012年調高水災保險保費以反映災難救助費用增加,許多海岸居民強力反對。由於全國各地不斷在高風險氾濫平原興建房屋與公司,該項計畫的債務持續增加。想像一下,如果政府同樣不鼓勵人們在行駛高速公路時繫安全帶,會是什麼下場。

然而,並不是所有的政策都如此疏忽。美國聯邦緊急事務管理署要求社區不得允許可能造成疏洪道上洪水水位升高的建築。美國一千三百多個社區主動實施更為謹慎的計畫。經歷1980年代的毀滅性水災之後,過去三十年來奧克拉荷馬州的杜爾沙(Tulsa)已清除疏洪道上近一千棟建築,由市府買回住宅與公司。

西雅圖所在地,華盛頓州國王郡,把十萬英畝以上的氾濫平原維持為自然開放空間。美國聯邦緊急事務管理署提供這些社區居民較低的水災保險費率,鼓勵更多社區採行類似做法來防範洪水。可是,社區往往要經歷災難之後才會採取這種行動,例如科羅拉多州的科林斯堡(Fort Collins)1997年夏季發生又快又急的水災,該市才禁止疏洪道上的新開發案。

美國聯邦緊急事務管理署要求社區不得允許可能造成疏洪道上洪水水位升高的建築。美國一千三百多個社區主動實施更為謹慎的計畫。 圖/法新社
美國聯邦緊急事務管理署要求社區不得允許可能造成疏洪道上洪水水位升高的建築。美國一千三百多個社區主動實施更為謹慎的計畫。 圖/法新社

當開發案的風險遭到低估

1994年,南卡羅萊納州里奇蘭郡採取了預防措施,但不是在急難關頭之下。和柯林斯堡一樣,該郡透過當地暴雨條例,禁止開發最危險的區域,亦即指定的疏洪道。這項措施日後降低了當地民眾的水災保險費率。我所訪談的當地官員認為此舉亦保護了居民與救難人員,讓他們不必在暴風雨之中前去救災。

綠鑽石的土地有七成位於疏洪道,而當地法規不允許興建,這項計畫背後的有力開發商想要迴避這個問題。該公司要求里奇蘭郡放寬或取消法規。以前,該郡曾核准人們申請在疏洪道上興建船塢或碼頭,但從未接獲申請在疏洪道興建數千人居住、價值數百萬美元的商業房地產與住宅。開發商使出的另一項伎倆是遊說美國聯邦緊急事務管理署修改地圖,不再顯示該開發案大多數土地位在氾濫平原的最高風險地區。

被要求同意開發案時,史密斯感到不安,於是打電話給南卡羅萊納州氾濫平原協調官員麗莎.霍蘭(現已改姓沙拉德)。她告訴史密斯,在那個地方興建住宅與養生村將使數千人置身於危險,萬一堤防崩潰,代價將極為慘重。

政府洪水地圖的繪製係依據歷年洪水、都市基礎建設的發展,以及河流地形長期的改變。美國聯邦緊急事務管理署關切的焦點是這片百年氾濫平原,該地區發生洪水的機率理論上只有1%。

1929年10月,就在股市崩盤造成大蕭條前夕,兩個熱帶風暴侵襲南卡羅萊納州。紀錄顯示,康加里河在哥倫比亞市達到152英尺的洪水水位,沖毀支流的橋梁,造成公路、工廠和水力發電廠封閉數日。

沙拉德向史密斯表示,綠鑽石開發案將升高康加里氾濫平原的洪水與災難風險。開發案將使氾濫平原的自然景觀上出現更多建物與道路。氣候暖化預料將為美國南方帶來更多雨水及更強烈的水災。洪水地圖並未顯示這點,因為它是依據過去而不是未來的洪水風險。沙拉德認為,每個人都低估了在那片氾濫平原上開發的危險。

政治決策始終忽視未來導致災難

長期而言,對於面臨天災高風險的社區,謹慎是有好處的。例如,華頓商學院經濟學教授康路瑟2009年計算,如果佛羅里達州、紐約州、南卡羅萊納州和德州修訂住宅建物法規,將現今標準套用在老舊建物,便可減少數百億美元的颶風損失。2017年一份美國政府委託進行的報告指出,人民、社區及政府每花一美元來預防地震、水災和颶風,便可節省六美元的災後重建。許多災難專家認為,社區與社會其實可以省更多,甚至每花一美元可節省十一美元,假如他們明智地建設及保護居民與財產,因為氣候暖化之下,天災所造成的損失已越來越高。

可惜,大多數社區的決策並不是清醒地計算現在與未來成本作為依據。眼前的報酬等各種干擾因素,促使政治領導人、甚至整體社會忽視未來。

圖/法新社
圖/法新社

※ 本文摘自《樂觀者的遠見:在莽撞決斷的時代,我們如何克服短視、超前思考?》第七章「水深火熱──預防的政治學」,時報出版授權刊登。


樂觀者的遠見:在莽撞決斷的時代,我們如何克服短視、超前思考?
作者:比娜.文卡塔拉曼(Bina Venkataraman)
譯者:蕭美惠
出版社:時報出版
出版日期:2021/09/07

《樂觀者的遠見:在莽撞決斷的時代,我們如何克服短視》書封。 圖/時報出版提供
《樂觀者的遠見:在莽撞決斷的時代,我們如何克服短視》書封。 圖/時報出版提供

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