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檢仔聊齋(十五):培養乖乖牌檢察官?高檢署插手職務評定的惡果

高檢署於今年11月要求各地檢署依照審核意見表標準,列出職務評定未達良好名冊並「陳報高檢署審查」。示意圖。
 圖/美聯社
高檢署於今年11月要求各地檢署依照審核意見表標準,列出職務評定未達良好名冊並「陳報高檢署審查」。示意圖。 圖/美聯社

法務部於今年10月27日以法檢字第10904534570號函行文高檢署,高檢署旋即於今年11月10日以檢人字第10900159200號函行文全國各地檢署,要求各地檢署依照高檢署所決定的審核意見表標準,列出各地檢署職務評定未達良好名冊並「陳報高檢署審查」,再由高檢署「加註意見」後,報法務部審查。

從該二則函文的內容來看,法務部和高檢署似乎打算以區區二紙公文,修改今年全國各地檢署檢察官「職務評定」的作法,使高檢署可以插手地檢署檢察官的職務評定,實質擴大高檢署介入地檢署的權力,導致地檢署的職務評定委員會形同虛設。

上開函文在司法圈內傳開後,引發大量批評,憂慮「檢察一體」原則被法務部與高檢署曲解、甚至濫用,可能導致檢察體系權力位階更加牢不可破,從而箝制地檢署檢察官進行法律見解與事實認定,甚至高層也能透過人事權將魔爪伸入地檢署個案,影響檢察官在個案調查與判斷的獨立性。

除此之外,也有部分地檢署檢察官在看到該等函文後,表示對於檢察體系的日益腐化更加失望,難免使人萌生「不如歸去」的退意。

檢察官「職務評定」的意義與人事權

所謂檢察官「職務評定」的法源依據,為《法官法》第89條第1項準用第73條第2項授權訂定的《檢察官職務評定辦法》(下稱「職務評定辦法」)。檢察官的職務評定是綜合檢察官的學識能力、品德操守、敬業精神及辦案品質等予以進行準確客觀考評。依職務評定辦法規定,又分為評定年度內任職滿一年的「年終評定」,以及滿六月但不到一年的「另予評定」,都是考評個別檢察官在一段期間內的工作能力與表現。

依職務評定辦法第6條規定,職務評定應以平時考評紀錄及檢察官全面評核結果為依據,而評定結果依該辦法第7條規定分為「良好」、「未達良好」,如果是「未達良好」者,法律效果為不晉級、不給予獎金,對檢察官的職業生涯與薪俸收入都有很重要的影響,也會間接影響檢察官個人前程發展。

所以對於多數檢察官而言,應該很難不在意評定結果。在追求事業企圖心的人性使然下,如果評定過程恣意、不公正,或是被高層甚至政治力量拿來作為干預個案辦案的工具,那麼刑事司法的公正性與獨立性就會受到很大的威脅。

檢察官的工作包含偵查、公訴與執行,可以說對刑事訴訟程序的公正性具有關鍵影響力,為確保此項檢察權公正行使,所以應擔保其獨立性,這是「檢察官獨立性」的理論由來。至於「檢察一體」則是檢察權的內部監督,防止個別檢察官在個案中濫用權力、曲解法律而為枉法行為,以確保檢察權之公正行使,然而檢察一體的運作不得違背檢察官之客觀與合法義務。

因此理論上,檢察官承辦案件具有高度獨立性,只能依據法律並客觀調查事實,而不是服膺於權威甚至政治勢力的「上命下從」。

為了確保檢察官獨立性的法定使命,「職務評定」的運作就必須特別注意,不能容許恣意的空間,以免個別檢察官的個人職涯前途懸掛在「上級」的意念之間,甚至成為檢察機關首長、高檢署、法務部及其上級行政機關「修理不聽話的檢察官」的工具。

「檢察一體」的濫用:將業務監督權擴大到人事評定權?

從《法院組織法》、《法官法》、《檢察官職務評定辦法》等法規來看,高檢署對地檢署只有檢察業務的監督權,並沒有地檢署檢察官職務評定的人事權。也就是說,高檢署可以對地檢署進行業務檢查、要求地檢署改正缺失,受理個別再議案件時若發現調查不足,也可以發回地檢署或是命令起訴,但是這些監督權限,並不包含幫地檢署檢察官「打分數」介入人事權。

然而,高檢署今年制定了一份「檢察官職務評定未達良好之審核意見表」(下稱審核意見表)送到法務部,而法務部竟然沒有思考讓高檢署插手的合法與妥當性問題,不但全盤接受,還發函到全國各地檢署。

尤有甚者,在高檢署制定的審核意見表第二點「得評定為未達良好事項」列入第(九)點「二審考核」、第(十)點「高檢署業務檢查複檢小組會議決議情節重大」,也就是高檢署受理再議案件、對地檢署進行業務檢查時,不但可以進行監督,還要地檢署依照高檢署的「監督結果」來列名造冊,將「未達良好」的檢察官名單送到高檢署面前,再讓高檢署在這些名單上品「加註意見」,合法性堪慮。

綜上所述,高檢署不但有機會先以再議或業務檢查的名義,插手地檢署的未達良好名單,還可以在這份名單送到法務部的途中「上下其手」,實質影響最後的檢察官評定結果,是球員,更是裁判。這是多麼強大的人事權限啊!

「寒蟬效應」的疑慮

接下來的問題是,高檢署檢察官的職務評定,又由誰來監督呢?地檢署檢察官可不可以針對高檢署檢察官發回再議、函退補正、上訴案件的公訴表現來「表示或加註意見」?如果不行,為什麼高檢署就可以插手地檢署的職務評定?

事實上,近年來因為檢察人事改革、偵查方法的「代溝」、檢察體系「威權」的突破、改善地檢署與高檢署間勞逸不均等問題,長期不辦案的高檢署檢察官,與在偵查第一線的地檢署檢察官時有衝突。1

在推動檢改期間,便有一些從事改革運動的地檢署檢察官發現,高檢署在審核再議案件與進行業務檢查時,會出現一些令人錯愕的刁難行徑,例如「函退補正」——要求地檢署補正一些根本與法律構成要件無關的卷證資料——甚至還有被告明明沒有認罪,高檢署發回再議案件的理由卻宣稱被告認罪的「被認罪」荒唐情況。

然而,目前檢察體系對於高檢署裡這些不稱職、假借「監督」之名行「打壓基層異見」之實的高層「老檢」,卻沒有什麼有效的淘汰機制。對於高檢署濫行發回、胡亂函退補正、恣意移轉(或拒絕移轉)管轄導致侵害當事人權利的行為,也可以說毫無監督力量。

如今最大的隱憂是,在我國檢察體系長期扭曲的環境下,今年高檢署球員兼裁判、插手地檢署檢察官職務評定的舉措,很容易被濫用。

除此之外,該審核意見表所提出的標準,很多是表象的數字遊戲,或例如「對外不當發言」等抽象的道德教條,可能導致一些認真調查案件的檢察官因為「數字不夠漂亮」而被懲罰,也有可能在名單要送到高檢署加註意見的運作下,被濫行解釋而淪為檢方高層培養「乖乖牌」檢察官的工具。日後更可能導致地檢署檢察官在前程考量下不敢大談改革、批判體系內的問題,這種寒蟬效應的危機,才是講求獨立性與亟須改革的檢察機關之大忌。

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