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檢仔聊齋(十三):進一步退兩步?檢察體系改革的「復辟」勢力

近一兩個月來,在檢察體系內宛如龜速的改革,遭遇強大且虎視眈眈的「復辟」勢力。示意圖。 圖/美聯社
近一兩個月來,在檢察體系內宛如龜速的改革,遭遇強大且虎視眈眈的「復辟」勢力。示意圖。 圖/美聯社

在〈檢仔聊齋〉系列(一)至(十二)回中,筆者以個人在檢察體系浮沉三年多的經驗,點出檢察官使命與現實的距離、檢警關係的扭曲化、警方日益荒唐的績效要求,以及人民欠缺法治觀念的濫訴導致案件膨脹、偵查品質難以控制、檢察業務分工不均、位高權大但責任輕的體系結構、紅人與作秀導向的升官圖、用人不當、資源貧瘠、檢察行政不務正業等問題,並探討務實改革的重點以及改革路上受阻的原因。

筆者原以為這個系列寫到第十二回即可告終止,詎料,近一兩個月來,在檢察體系內宛如龜速慢步、好不容易前進幾釐米的改革,遭遇強大且虎視眈眈的「復辟」勢力,且這股力量似乎與媒體交好,開始利用傳媒倡導似是而非的無稽之談來愚弄大眾。

因此,本系列只好繼續連載。這一回,要從日前「主任票選制度」的空降人選爭議,以及二審「資深」檢察官們倚老賣老抱怨「二審檢察官年輕化」談起。

空降「遺珠名單」事件的隱藏問題

今年7月上旬,法務部檢察官人事審議委員會(以下簡稱「人審會」)開會審核各地檢署調升主任檢察官的人事升遷案,討論今年調升的民選版建議入圍名單,不料卻爆發大量基層檢察官不滿。之所以引發爭議,是因為有人不在入圍名單中,卻憑空被民選檢審委員另行召開的會議(以下簡稱「民選委員會」)拉進名單中。

這種情況,就好像人民歡天喜地前往投票所後,卻發現當選人根本不是當初讓自己圈選的候選人名單,淪為虛晃一招的「假民主」,令人費解。因此劍青檢改抨擊:「今年民選委員竟大開檢察民主化倒車,已呈現出檢察改革嚴重退步的狀況。」

對於以上批判,民選委員會在檢察官論壇上的說辭是:「今天票選委員於會前會進行討論時,由於名額極其有限,為避免產生『遺珠之憾』,乃決定比照以往慣例另設『遺珠群組』⋯⋯」

接下來的問題是,誰有資格不必經過票選,直接以空降部隊之姿出現在「遺珠群組」中?答案是「未能納入第一輪候選人名單之遺珠與調各機關辦事(包括調法務部及調廉政署)檢察官」,也就是一開始根本沒有被提名的「遺珠」,以及調往行政機關從事行政業務、沒有從事檢察官主要業務的檢察官。

可能會有不少民眾感到不解,國家考試錄取、經過司法官訓練的檢察官,不是應該從事檢察業務嗎?為什麼可以被調到行政機關去做官?

目前實務上有大量檢察官「調法務部/調行政院(及其所屬機關)辦事」,其用意本來是要讓具有檢察機關專業的人,才進入法務部與相關行政機關協助法律事務,然而這種「調辦事」在經年累月的升官文化1下,演變成升官的終南捷徑——特別是調法務部辦事一段期間後,就有機會升為主任檢察官,在這段期間不承辦檢察官業務,而是為法務部與政策「服務」。

也因此,這幾年來檢察體系內也越來越多人詬病:「調辦事」的職缺,真的全部都具有需要「檢察專業」的屬性嗎?如果我國法務部門沒有法務人才,要把檢察官調去辦事,那行政部門還需要什麼專業分工?行政院和法務部調了大量檢察官去「辦事」,怎不見行政體系法制有卓越的進步?這些調往行政機關為法務部辦事的檢察官,真的是具有法規與政策研擬、理論與學術能力的人才嗎?還是具有酬庸性質的升官之路?

如果這個長期以來宛若公開秘密般的終南捷徑始終存在,檢察官又要如何與充滿政治色彩的行政部門保持距離?

而這次民選委員會大剌剌地將「調辦事」列入所謂的「遺珠群組」中,是不是也隱含著這種升官文化的色彩?

票選主任制度是司改國是會議後,對於檢察人事改革的多數共識之一,也因此制定了《各級檢察署及其檢察分署檢察官及主任檢察官遴選要點》(下稱「遴選要點」)。

然而,日前傳出的一份人審會會議紀錄中,卻出現法務部官員讓人膽戰心驚的發言:「要研究究竟票選推薦的規定是強行規定(必須遵守的規定),還是訓示規定(一種指導或指示規定)?有沒有修改的必要?」也就是說,這位法務部官員打算把明明沒有爭議、應該遵守的程序規定,拿回去「研究」或「修改」。這是什麼樣的獨裁思維?

會不會哪一天,這位法務部官員也突發奇想,決定要把《刑事訴訟法》等程序法規也當成「訓示規定」,僅供執法人員參考,愛遵守時就「參考」,想要違法時就不必理會?

更讓人大惑不解的是,明目張膽違反遴選要點、編出「遺珠群組」的民選委員,其實是全國各地檢察官選出的委員。這些委員為何會做出違反民主、違反把票投給他們的基層檢察官民意的事情?

筆者於司改國是會議後,曾經於2017年至2018上半年間加入檢改活動,並參與「主任研議小組」會議,討論主任檢察官的產生制度,要如何改革才能破除檢察體系積弊已久的「升官圖」弊端。

當時多數意見認為,最好的方式就是透過「投票」,也就是由基層檢察官的選票來過濾出具有辦案能力,並帶領檢察官合作辦案的主任檢察官人選。當時我與其他少數同事曾經提出一個顧慮:「投票選出的人,不一定是人才,可能是八面玲瓏、蠅營狗苟、善於組小團體而贏得民心的小人。」也有其他檢察官討論到:「有些人不善於拉攏人心,但卻很會領導辦案;也有人不好好辦案,但擅長經營人際關係。」

然而,我們都知道,民主不一定能選出最佳人選,但如果任由獨裁者掌握升官之路,那麼檢察官的獨立性勢必更加危險。所以「票選主任」或許是當下唯一能夠改善政治勢力、避免專斷獨裁,防止檢察行政不當干預檢察人事的方法。

這次民選委員背離檢察官賦予的使命,由此可見「投票選出的人,不一定是人才」,因為一個真正的民選委員人才,是不會做出公然違反遴選要點、走回威權「復辟」之路的。只要稍加熟悉檢方升官圖的人多少也能看出,這背後一定有不可告人的秘密,但無論如何,真正的關鍵在於,檢察體系高層官場生態中的弊端,始終沒有破除。

人事改革「一二審輪調制度」的反動勢力

除了調升主任人選制度的危機外,檢察人事改革的「一二審輪調制度」,也同樣面對檢察體系高層試圖舊制復辟的威脅。

地檢署與高檢署檢察官工作內容嚴重勞逸不均,是法律圈周知的事實。2在過去,一旦成功「升官」成為二審檢察官後,便可高高在上過著位高責任輕的生活。然而二審檢察官負責的是審核再議、二審公訴,這些工作攸關當事人權益,不容玩笑,卻因為這些「資深檢察官」們久不辦案、幾乎無人監督而鬧出不少笑話。包含各種脫離偵查現實的發回、蒞庭時睡著被法官和律師發現,甚至因為「無卷蒞庭」而鬧上立法院

此外,也因為他們脫離當今偵查實務,還會常常與警政高層結合,制訂各類「查緝績效」目標,或幫著警政高層發函到全國各地檢署,要求檢察官「配合」警方專案績效,干擾偵查,並間接促使基層員警鋌而走險違法。

除了資深檢察官的不像樣表現外,也因為既得利益者霸佔了高層的位子,縱然表現不佳也高枕無憂,引發「萬年二審」之譏的同時,也造成一審檢察官升任二審不易。事業心與追求安逸的心態是人之本性,因此間接促成了可悲、可嘆又可笑的檢察體系升官路上的「宮鬥」戲碼,長期惡性循環的結果是,不少在法律上應該公正客觀、擔任「法律守門員」的檢察官,在面對個人升遷時,卻開始拉幫結黨,讓人看不透檢察官的使命。

因此,在司改國是會議期間以及之後,「一二審輪調制度」也成為檢察人事改革的重點。就在推動改革期間,高檢署有檢察官向媒體「喊苦」,表示「司法改革浪潮,苦到高檢署檢察官」。那麼,這些「萬年二審」檢察官究竟有多「苦」呢?他們覺得他們要負責非檢察事務核心的「行政業務操翻高檢署」,還抱怨「開會便當吃不完」。

最有趣的是,這則新聞中也透露出讓他們感到最苦的事情,是一、二審輪調制度的改革浪潮,使得他們很有可能要回到一審的地檢署辦案,「回任一審就必須面臨沉重的辦案壓力,讓早已退居二線的高檢署檢察官超級憂心。去年法務部發函最高檢察署及高(分)檢署檢察官調查回任意願,居然沒有任何一個人願意。」

看完這則特地為萬年二審檢察官喊苦的報導以後,我想應該會有深深的疑問縈繞在讀者心頭:「面對如今排山倒海的檢察業務,苦的到底是每月承辦近百案件量的地檢署檢察官,還是忙著吃『開會便當』的高檢署檢察官?」

不過,檢察人事改革乃大勢所趨,檢察官一、二審輪調制度前年施行,明年將會有一批二審檢察官回到地檢署辦案。

值得觀察的是,最近新聞也刊出一些明顯是既得利益者對外放話的報導。有二審檢察官向媒體表示:「若二審是資淺檢察官,認為一審不起訴案的證據未查明或事實認定有疑慮,發回續查,曾到二審歷練過的資深一審檢察官可能會認為自己辦案經驗豐富,以『指摘無理由』維持不起訴處分;如果二審採強硬的『命令起訴』,可能會招致一審反彈,造成一、二審火爆對立,還可能激化世代間的矛盾。」

必須說明的是,在通常情況下,二審發回一審續查的案件,地檢署會分「偵續字」並由另一個檢察官偵辦,不會有「原承辦的資深一審檢察官自認為辦案經驗豐富」而剛愎自用的狀況。

至於二審「命令起訴」的案例,實務上非常少見,因為目前的再議制度以書面審查為主,沒有實際開庭並調查證據的高檢署檢察官,大多不敢武斷地「命令起訴」,畢竟下了書面命令代表的就是責任。縱使其如此為之,起訴書中也會記載本案「命令起訴」的意旨,並將再議卷宗一併送到法院,經由公開審理公諸於世,如果起訴錯誤,最終要負責的仍然是高檢署檢察官,並不會「造成一、二審火爆對立」。

從這段錯誤百出的內容,明顯可以看出這位二審檢察官久不辦案,脫離檢察實務的問題。更嚴重的是,其在權力慾海沉浮的腦子中,存在著倚老賣老的「威權」價值觀。檢察官身為「法律守門員」,自應以公正客觀的態度來處理檢察事務,以法律為圭臬,曾幾何時,「資深」、「權力」成為了檢察官服膺的標準?

改革長路漫漫,「復辟」虎視眈眈

我過去在檢察官任內常想,檢察體系內林林總總、罄竹難書的問題,之所以像是難以撼動的鐵板一塊,究竟是制度的問題,還是人的問題?

直到離開檢察體系,以局外人的角度重新思考這幾年如〈檢仔聊齋〉系列所載之各類荒腔走板亂象,再觀察以上兩個改革制度面臨既得利益者「復辟」的問題,發現「人」與「制度」的問題,根本就是雞生蛋、蛋生雞。

檢察體系中存在許多光風霽月的表現,但也有很多出於人性私慾的黑暗面。制度是人訂的,當一群人的人性出了問題,就會導致檢察體系產生悖離檢察官使命的機關文化,進而產生惡劣的制度,過去的檢方升官圖就是這樣產生的。

惡劣的制度如果長期發展不予以糾正,漸漸地,本來懷抱理想的人一旦倦怠了,放棄抵抗了,便會在醬缸的制度中載浮載沉,逐漸成為有問題的「人」,例如本文所提到安插空降名單的民選委員、觀念偏差的二審檢察官。

在扭曲的人性與惡化制度的交錯影響下,使得改革萬分困難、舉步維艱,好不容易推動差強人意的一小步,但體系內坐吃納稅人稅金的既得利益者卻抱守權力、寸步不讓,這樣的體系結構問題沉痾已久、積重難返,所以我也不知道〈檢仔聊齋〉系列還要寫到第幾回。

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