警政署有改善扭曲績效制度的誠意嗎？以基隆警「黑吃黑」案為例

2017年總統府召開的司改國是會議中，提出警政體系長年績效制度的弊端：警察為追求績效，可能會採取灰色地帶之執法行為，造成辦案品質低落，起訴率偏低或演變成過勞的狀態。決議要求檢討警方績效制度（包括公開績效管考項目之計算標準、計算方式及理由），以提高移送案件品質。

然而，該決議內容似乎沒有得到警政高層重視，警察為追求績效鋌而走險之弊端頻仍，例如，2018年爆發新北警為追求績效表現於斬手專案中偽造文書騙取拘票之「騙票」案，六名員警經法院判決有罪確定，判決中指出追求績效是違法之背後動機¹。除了司法判決「認證」警方績效制度引發警察犯罪之弊端外，亦有民間團體於2019年以「司改國是會議兩周年，警政署始終還在玩」、「警政署績效混水摸魚，欺騙國家基層警察人民」等嚴厲措辭批評警政署消極處理司改國是會議決議內容。

台灣警察工作權益推動協會於今年1月14日公布內政部警政署111年1月11日警署刑偵字第1110052231號函，警政署於該公文說明欄第二、三點宣稱：刑事案件偵防評核（亦即警界通常稱為「刑事核分」之制度）與偵查績效配分於2017年1月便已廢除；因應司改國是會議之決議，該署自2018年至2020年召開四次專案與評比之檢討會議云云。然而該函文所述之「檢討」與「改善」內容，似乎並不符合近年來真實的警政實務狀況，而引發警界非議。

以基隆地院110年度金訴字第78號「黑吃黑」案為例

基隆市警局三名警員為了追求良好績效表現、貪圖贓款的利益，與線民共謀假藉辦案之名而侵占扣案毒品與贓款（亦即俗稱的「黑吃黑」），經檢方起訴，一審判決認定其等共犯《貪污治罪條例》第8條之罪，而分別判處五年六月、三年、兩年六月之有期徒刑²。

犯下這起黑吃黑貪污案件的幾名被告員警，於法院審理時分別向法院供述之所以鑄下大錯的原因：

……於本案發生前，因達不到以往優良績效，而遭所長譚○○冷言冷語檢討，稱其成日只知養狗，是一個廢人，復要幫所長辦理類如『騙老婆沒有上酒店』、『所長喝醉酒要載所長回家』、『陪所長飲宴，有時不知是何人付費』、『假日要陪所長玩樂』等私事，且譚○○對績效的要求只看結果，不看過程，因之日漸對警職身分感到卑微，亦迷失自我道德扭曲，認為在派出所成日受績效要求，達不到要求就遭冷言冷語，反而在黑道受到真誠的對待，而覺得在臥底環境下才是快樂的，進而想方設法獲取線報，想維持以往績效。

……派出所開會時會被點名說我們績效非常的差，到底有沒有在上班等言語，感受上會有壓力，且一分局共有三個派出所，所長開會後返所如臉色不好，就是我們所績效差，我們會被駡，此外，當時因為之前還卡債，且家裡寵物生病需大筆開銷，才起貪念想說跟著學長可以抓績效，學長只想要績效不想被長官罵，而我因為想回家調回去台中，需要調動分數，學長也說把嘉獎和分數讓給我申報，金融黑吃黑案發後，長官還欺騙我說我還可以當警察。

在警界有績效制度要求，績效好的，除了有多的考績獎金、對升遷有影響，也易獲得所長好言相看，一整天上班12小時比跟家人相處多，若所長對你是好臉色，其他同仁也會看在眼裡，上班就會比較好過，所以有些警員會追求績效，另（所長）譚○○會帶所內紅人出去吃飯見世面，在值班值勤時也會給關照……

以上三名貪污被告員警在法院審理時所言，是其等犯罪東窗事發而經起訴後，向法院坦白而吐露的真心話，也揭露了警察體系內部不堪的一面，例如：陪長官參加「不知何人付費」的飲宴、長官「上酒店」還要求部屬協助欺瞞配偶、和黑道相處反而得到快樂的迷醉感等匪夷所思的職場環境，也點出扭曲的績效制度以及不當的獎懲措施等沉痾難起的體系文化。

這起案件的黑吃黑行為，均發生於2020年至2021年2月間，也就是警政署在首揭函文中所宣稱「2017年1月『已經廢除』刑事核分與偵查績效配分」的時間點之後。

換湯不換藥的「評比」名目，包裝扭曲的績效毒藥

基隆地院更在上述判決與新聞稿中指出，從該案中「可見警員機關有關績效考評制度之設計，重『成果』而輕『流程』，對於員警於辦案偵查過程中是否正確落實法律規範，缺乏督考機制。」事實上，上述判決並非近年來第一則直指警方扭曲的績效制度導致警方違法的判決，在更之前的「騙票案」判決事實欄便開宗明義指出警方違法的肇因即為警政署公布的「第二次全國同步查緝詐欺車手專案行動」（即警界詬病已久的「斬手專案」）。

除了筆者在鳴人堂專欄與著作《扭曲的正義》第二部第七章〈偉大的專案，盛大的績效〉所提出警界扭曲的績效問題，早在2018年雲林地檢署施家榮檢察官便投書對於績效與其背後的政治目的提出了露骨的剖析：

執政者需要一些速食性的政績來鞏固選情，因此難以期待執政者做什麼百年規畫，反而是警方短期專案弄出來的績效……是執政者拚選舉的利器。

上有所好，下必甚焉，各種「速食性的政績」應運而生，講求的不是精緻辦案以實現法治國目標的初衷，而是如何生出數字來向高層與日益淺碟的媒體與輿論交差——績效制度是這樣被扭曲的。

因此，應該檢討的，不是警方用其他名目來稱呼這些盲目的績效指標，而是如何務實執行警察勤務、精緻辦案，並檢討制度不合理處。警政署或許於2017年時廢除了所謂的「執行成效評鑑制度」這個名詞，但同樣的概念，各地警察機關卻以其他令人眼花撩亂的名義予以包裝，例如：警政署依然持續推出各類專案績效的名目，甚至連本應具有司法屬性的高檢署也不務正業地「摻一腳」成為專案績效的幕後推手；各縣市警察局刑大業務組偵防績效的業務依舊持續進行；各地方警局與分局的週報依然不斷追求盲目地達成數字；假借「統計」之名行催逼績效之實；或是以各項「細部執行計畫」、「專案評比」等方式來追求表面的「戰績」，與媒體相互為用進行大內宣與大外宣，成為警方升官圖上的終南捷徑。

這便是基隆黑吃黑案判決的背景，也就是判決中所言的「績效至上之文化導致該機關本末倒置，不僅未能嚴肅對待『依法律規定作為執法行為之依據』之原則，將其為考評重點，反以辦案績效或案件成果等『數字上之管理』作為員警表現之唯一論斷基礎，數字高者為長官心目中之『紅人』。」

難改的不是制度，是文化

除了制度扭曲、某些員警萌生貪念等問題，警方督察體系的內控失靈也是隱憂。如果警方內部崇尚『愛與鐵血』，把長官眼中的紅人『戰警』捧得高高，督察系統大多也會選擇避重就輕，甚至視而不見他們一開始情節較輕微的程序違法。

接下來，誠如台語俗諺所說：「細漢偷挽匏，大漢偷牽牛。」縱容基層員警的程序錯誤，使其養成惡習，正是推他們最後變本加厲，甚至走上犯罪不歸路的主要因素。

——《扭曲的正義》，2021年3月，頁160

尤其可議者，以之與所謂「績效紅利」掛鉤，利之所趨，更加重基層員警「只論數字不管其他」之謬誤心態。張○○、周○○、黃○○等個人行為偏差導致違法犯罪應受責罰外，其身處之「績效至上」等制度因素，尤應檢討。

今日各派出所、分局，乃至刑警大隊，深諳此道且享有紅利者之『績效紅人文化』業已扭曲警員本應依法執法之本份要求。而一昧追求績效之結果，又回頭滋養、愈發扭曲原本之績效制度，使之變質腐化，終究演化成「為達績效不擇手段」之偏執。

本案被告張○○正是深受績效至上觀念洗腦之基層員警，其等以成為長官之紅人為目標，亦以績效紅利填補自己超過正常收入之慾壑，類如此者，恐怕當今警界，不僅只有本案之三位被告而已。試問本案三位擔任警職之被告，是否還記得當初從警的初衷？是否還存有維護正義的執法價值？

而令人嘆息者，現今警界幹部階層，不論警階高低，對於上開警員機關內部績效掛帥之積習，均習以為常而不思改革，其尤甚者放縱「績效紅人」為所欲為，或安排勤務時勞逸不公，或縱容之違法辦案以求績效。

平日坐視其自甘墮落，敗壞單位風氣，縱預見此等下屬可能之違法行為，亦選擇視而不見以自保避禍，論斷其乃放任縱容屬下為惡亦不為過。相信現今絕大多數警員無時無刻均堅守崗位、克盡職守、為維護社會之治安默默付出。

既有如此多數之好警員，於此績效至上之惡習中，警員高層又當如何引導其發揮清流正向之力量？難道任由基層員警只能被迫向扭曲之績效制度屈膝投降，只能讓新進人員有樣學樣、仿效「長官紅人」辦案找績效以致快速同流合污？

——臺灣基隆地方法院 110年度金訴字第78號刑事判決新聞稿，2021年12月

警界扭曲的績效制度，問題不在於要用什麼名詞稱呼績效制度、或廢除哪個名詞所包裝的制度，而是扭曲的制度使得體制中人觀念扭曲，扭曲的觀念又回過頭來加深體系文化的繼續扭曲。因此，難改的不是制度，而是文化。

在體制文化和長期以來扭曲的績效制度文化中浮沉的人們，如果逐漸忘了（也可能是「被迫忘記」）最初那個心中發光發亮的信念，忘記警徽代表的是法治國的榮耀，反而把「長官說」、「績效說」、「學長說」當成盲目服從的對象，又或是在上級「棍子與胡蘿蔔」的不當獎懲文化中受到誘惑或不敢反抗。

那麼，不論警政署廢除了哪個名詞，扭曲的績效制度都會像附骨之蛆似的，在體制中不斷以各種型態重生，或吞噬人們的良知、或逼迫人們成為數字的奴隸，更使得心懷信念之人在體系中飽受煎熬。最後，表面的數字滿足的速食政績，然而我們的社會問題、偵查品質卻始終未獲改善，反而不斷向下沉淪。

面對這幾年來警察因為扭曲的績效而走向犯罪的不歸路、以及法院判決不厭其煩點出背後制度問題、專家學者與民間團體亦時常針砭的呼聲，警政署猶以一紙公文睜眼說瞎話宣稱2017年1月廢除刑事核分制度，對於全國各地警察機關各類換湯不換藥的「評比」項目而包裝的扭曲績效毒藥，警政署彷彿置若罔聞，絲毫不見改善誠意，猶時不時一年四季按照不同季節來個「全國大掃蕩」，正正呼應了上述基隆地院判決中，法院所抨擊的「對於上開警員機關內部績效掛帥之積習，均習以為常而不思改革」、「其乃放任縱容屬下為惡亦不為過」。

• 新北警數不同分局員警於2018年斬手專案期間以偽造文書等方式向檢察官騙取拘票而違法剝奪他人行動自由的「騙票」事件，參見《扭曲的正義：檢察官面對的殘酷真相，走向崩潰的檢警與媒體》，第174頁以下之「騙票案」；〈為績效而瘋狂：警界偵查實務的「騙票」秘密〉（上）（下）、〈先挺警察犯罪，再送基層懲戒？「斬手騙票案」中新北警局的切割刀〉。
• 更進一步之事實詳見臺灣基隆地方法院110年度金訴字第78號貪污治罪條例等案件新聞稿、臺灣基隆地方法院110年度金訴字第78號刑事判決全文。